החלק של המדינה מסך רווחי הנפט והגז - הנמוך בעולם

חלוקת הרווחים בין המדינה לבין היזמים בענף הנפט בישראל היא חריגה ביחס לנורמה המקובלת בעולם. לא רק שהאפקטיביות המערכת הקיימת נמוכה, אלא שהחלק שלו זוכה מדינה ישראל מתוך סך רווחי הנפט והגז הוא מהנמוכים בעולם ¬ אם לא הנמוך שבהם", כך קובעת ועדת ששינסקי, לבחינת מדיניותה הפיסקאלית של ישראל בתחום משאבי הטבע, בדו"ח הביניים שפירסמה היום (שלישי).

"אמידת שוויין הכלכלי של הטבות המס שהוענקו לחברות הגז ביחס לרכיב התמלוגים הובילה את הוועדה למסקנה כי המערכת הפיסקאלית הנוכחית אינה משקפת את בעלותו של הציבור במשאבי הטבע שלו באופן ראוי, והיא רגרסיבית, כלומר חלקה של המדינה ברווחים קטן ככל שהפרויקט רווחי יותר", נכתב.

הוועדה הוסיפה כי לפי הערכות, מצויים בים מצבורי גז טבעי נוספים שהיקפם אף עולה על אלו שהתגלו עד כה, אך מציינת כי הזכויות של מרבית השטח הימי כבר נמסרו לידי יזמים שונים. "תפקידה של המדינה להבטיח את אספקת משאבי טבע מוגבלים אלה באופן שהם יניבו תועלת מרבית לכלל אזרחי המדינה, כך שהציבור יקבל חלק ראוי מהרווחים שיופקו ממכירת מצבורי הגז", כותבת הוועדה, ומסייגת: "כל זאת, תוך שמירה על יעילותה של הפעילות הכלכלית בענף, מתן תמריצים להשקעה בחיפוש ובפיתוח מאגרים נוספים, וכן עידוד היווצרותה של תחרות בין ספקי הגז במשק".

מסקנות ועדת ששינסקי, שהתקבלו פה אחד והוצגו בשבוע שעבר, כללו חמישה עיקרים: השארת שיעור התמלוגים וחלק מהטבות המס הקיימות, על כנם; ביטול הטבת ניכוי אזילה, המקנה הפחתה משמעותית בחבות במס של חברות הגז; הטלת מס רווחים פרוגרסיבי בשיעור של 20% 60%; התחשבות בקשיי המימון של הפרויקטים; וכן החלה מיידית של המסקנות על כלל ההכנסות ממכירת גז. משמעות המלצות אלה בשורה התחתונה אמורה להיות הגדלת חלקה של המדינה והציבור בתקבולים ממכירת משאבי הטבע הלאומיים מ-28% כיום לממוצע של 70%-60% לאחר יישום המסקנות.

בדו"ח הביניים שהציגה היום ועדת ששינסקי הוכנס פרק מיוחד, שעסק בטענת "הרטרואקטיביות" לכאורה של חברות הגז, התוקפת את החלטתה להחיל את המשטר הפיסקאלי החדש שעליו היא ממליצה גם על רווחי קידוח ים תטיס שמול אשקלון, וגם על רווחיו העתידיים של פרויקט תמר. בוועדת ששינסקי דחו על הסף את הדברים, בטענה כי אי-החלת ההמלצות על קידוחים אלה, משמעה הותרת המשטר הפיסקלי על כנו.

"היות שכמעט ולא נותרו זכויות גז ונפט פנויות", כתבה הוועדה, "החרגת הזכויות שניתנו מן המערכת הפיסקאלית החדשה לא תוביל כלל לשינוי בחלוקת ההכנסות בענף בעשרות השנים הקרובות. עצם העובדה כי משקיעים השקיעו במסגרת הזכויות השונות סכומי כסף, אין בה כדי להצדיק את קיבוע המערכת הפיסקאלית". יתרה מכך, ציינה הוועדה כי פרט למאגר מארי B, כל ההוצאות שעליהן דיווחו חברות הגז אינן משמעותיות ביחס לעלות ההשקעה הכוללת הנדרשת במטרה לפתח את המאגרים לכדי הפקה. זאת כאשר עלויות אלו הן כאין וכאפס בהשוואה לערך הגז הטמון בהן.

בנוסף, טענה הוועדה כי מצאה שלא קיימת מניעה משפטית להחלת המשטר החדש על מאגרים מוכחים, וכי שינויים פיסקליים מאפיינים את התנהלותן של ממשלות רבות. על פי מחקר עדכני שהוצג בדו"ח נראה כי עליית מחירי הנפט ב-2004-2008 הניעה מדינות רבות להעלות את הכנסותיהן ממכירת משאבים: אם בדרך של העלאת תמלוגים, שיעורי מס קיימים או הטלה של מסים חדשים (בעיקר מסים על רווחים, א"ב). זאת, לרוב, בלא החרגה של מאגרים קיימים הנמצאים בשלבי הכרזה, פיתוח או הפקה.

הוועדה בחנה כאמור את נושא החרגת מאגר תמר ממסקנותיה ¬ ומצאה כי אין לו מקום. "הוועדה סבורה כי אין בהמלצותיה כדי לפגוע ביכולת פיתוח המאגר במועד ובאופן הנדרש", נכתב. לטענת הוועדה, במאגר אמנם הושקעו סכומי כסף ניכרים, אך אלה אינם מגיעים לכדי 10% מעלות ההשקעה הכוללת כפי שהוצגה בידי המשקיעים.

"אמנם נתונים פיננסיים מלאים לא הועברו לידינו וממילא חלק מהפרמטרים הכלכליים הם בחזקת נעלמים, אך על פי המידע שבידנו, ניתן לאמוד את ערך הגז המצוי במאגר ביותר מ-130 מיליארד שקל בערכים שוטפים. ערך זה גבוה עשרות מונים מהיקף ההשקעה שבוצעה עד כה", נכתב בדו"ח. יתרה מכך, ציינה הוועדה, גם היקף ההשקעה שצפוי לצורך פיתוח המאגר ותחזוקתו לאורך השנים, עדיין יניב ליזמים רווח ניכר.

סימולציה שערכה הוועדה למאגר גז בהיקף דומה (250 BCM), מצאה כי התשואה הפנימית (IRR) המתקבלת לפני מס ותמלוגים בפרויקט מעין זה היא 24.1%. מערכת המיסוי הקיימת כיום מביאת את תשואת הפרויקט ל 21.1%, ואילו החלת המלצות הוועדה כולן תוריד את תשואת הפרויקט ל 16.6%. מכאן, מסבירים הוועדה, נחשפת המשמעות של רמת הרווחיות הגבוהה הטמונה בפרויקט: בעוד שההמלצות מכפילות למעשה את נטל המס על המאגר - ומכאן, מכפילות את נתח המדינה ברווחים - נותר שיעור התשואה בפרויקט 16.6%,"המהווה שיעור תשואה גבוה דיו כדי לתמרץ השקעה במאגר זה".

בסימולציה שערכה הוועדה נמצא כי משום שהיקף ההשקעה במאגר שכזה מוערך ב-11.7 מיליארד שקל, גביית ההיטל בו תחל לאחר כתשע שנות הפקה. משום כך, דחתה הוועדה את הטענה שלפיה יישום ההמלצות יפגע בסגירה הפיננסית של הפרויקט. עם תחילת ההיטל, תהיה תשואת הפרויקט כ-10%, כאשר ההיטל יגיעו לשיעורו המרבי (60%) רק לאחר 13 שנות הפקה. שיעור תשואת הפרויקט אז יהיה 13% והתשואה הממוצעת תגיע כאמור ל-16.6%. השפעת המערכת החדשה על תזרים הפרויקט בשנותיו הראשונות תיגרם רק לאחר ארבע שנות הפקה, וזאת בשל ביטל ניכוי אזילה.

"אין הצדק לוותר על רווחים בהיקף כה משמעותי מבלי שנמצא לכך הכרח כלכלי, משפטי או אחר. העובדה כי בעת כתיבת שורות אלו מאגר תמר הוא מקור הגז הטבעי היחיד העומד ברמת ודאות גבוהה לשימוש המשק הישראלי בשנים הקרובות, רק ממחישה את הצורך לוודא כי מרווחיו ייהנה הציבור כולו", כתבה הוועדה.

באשר למאגר ים תטיס, מצאה הוועדה כי בפרויקט זה הושקעו עד כה 2.6 מיליארד שקל, בעוד שהוא מניב עד כה הכנסות בשווי 6.4 מיליארד שקל ממכירת 17 BCM גז טבעי מאז 2004. בניכוי הוצאות מימון, תמלוגים והוצאות תפעול שוטפות מגיעה ההכנסה ל-4.9 מיליארד שקל, כאשר התזרים מ-2010 צפוי להיות גבוה יותר נוכח היעדר תשלומי מס.

שיעור התשואה בפרויקט מוערך כיום ב-15%. הוועדה מציינת כי למרות התחושה בציבור כאילו המאגר התדלדל, נותרו בו עוד כ 13 BCM, שערכם הכספי מגיע לכ 7 מיליארד שקל. "לאור העובדה כי המשקיעים כבר זכו לתשואה נדרשת על השקעתם, הגבוהה מהמקובל בעולם, ולאור העובדה כי ערכו הכלכלי של הגז המצוי במאגר הוא רב, סבורה הוועדה כי לא קיים כל היגיון כלכלי להחרגתו של מאגר זה מהמערכת המוצעת". זאת, מציינת הוועדה, בייחוד כאשר הפרויקט יצא לדרכו כאשר שיעור מס חברות היה 36% לעומת 25% כיום ו-18% ב-2016.

בסימולציה שערכה הוועדה למאגר שווה ערך לזה, נמצא כי ה-IRR אינו גבוה ולכן השפעת היטל היתר מסתכמת בכ 1.1% בלבד. כלומר, בעוד שבמשטר הפיסקאלי הקיים כיום התשואה היא 11.5%, הרי שלאחר יישום מסקנות ועדת ששינסקי תהיה התשואה הפנימית 10.4%. לפי הסימולציה שערכה הוועדה, במאגר כזה תעמוד בעתיד ההשקעה בפיתוח והקמת המאגר על 8 מיליארד שקל.

השנה הראשונה שבה ייגבה ההיטל תהיה השנה ה-11 לתחילת ההפקה במאגר, וזאת מתוך 14 שנות הפקה כוללת בלבד. בעת כניסת ההיטל לפעולה תהיה תשואת הפרויקט 9%, כאשר שיעור ההיטל המרבי שייגבה במאגר זה יהיה כ 30% בלבד, ולמשך תקופה קצרה בלבד. התשואה הכוללת של הפרויקט תהיה 10.4% - תשואה הנמצאת בטווח התשואה המינימלית הנדרשת בענף. תזרים הפרויקט יושפע לראשונה לאחר 4 שנות הפקה - וגם אז באופן מצומצם, ורק בגלל ניכוי אזילה.

לדו"ח הביניים שפירסמה היום ועדת ששינסקי, שבעה חודשים לאחר שכוננה, צורפו נספחים פרי עטם של מומחים זרים ומקומיים מתחומי המשפט והכלכלה, שליוו את דיוני הוועדה ואת המלצותיה. הוועדה מצאה כי לענף חיפושי הנפט והגז ניתנו הטבות מס משמעותיות ש"אינן מתיישבות עם הפרקטיקה הבינלאומית". הוועדה איתרה שמונה הטבות מס שלהן זוכה כיום ענף חיפושי הגז והנפט: ניכוי אזילה, הכרה בהוצאות חיפוש ופיתוח כהוצאה שוטפת (מנוכה מהמס), ניכוי בשל נטישת נכס נפט (הפסדי הון כתוצאה מנטישה יותרו בהוצאה שוטפת), פחת בגין רכישת קרקע, פטור מתשלום מכס ומס יבוא אחר בציוד לענף, אפשרות להרחבת ההטבות לחו"ל וגלגול הטבות המס גם למחזיקים ביחידות השתתפות.

הטבות מס אלה הפכו לטענת הוועדה את משטר המס הכללי במשק זהה לזה של ענף חיפושי הגז, בעוד שהמדינה לא מקבלת דבר תמורת מכירת אוצרותיה. הטבת המס העיקרית שניתנה היא ניכוי אזילה, שתוארה בידי הוועדה כ"מקזזת ומעקרת מתוכן את התמורה שדורשת המדינה מכוח בעלותה על אוצרות הנפט והגז". הניכוי אמור היה לתת ביטוי לאזילת המשאב במאגר ועל כן לירידה בשווי של הנכס. בפועל, קיזזה הטבה זו למעשה את תשלומי התמלוגים למדינה, וכך יצא כי לא הועבר כל תשלום עבור המשאב. כלומר, "על פי עקרונות המערכת הפיסקאלית הקיימת, המדינה והציבור כמעט שאינם זוכים לתגמול המשקף תמורה בעד בעלות הציבור על אוצרות הנפט והגז", כתבה הוועדה.

לצד ביטול הטבת ניכוי אזילה, החליטה הוועדה להותיר את שיעור התמלוגים על כנו. זאת, משום ששינויו היה עשוי להשפיע לרעה על הכדאיות הכלכלית של פיתוח מאגרים רווחיים פחות, ולפגוע ביכולות המימון. בוועדה ציינו כי בחינה בינלאומית העלתה כי ב-75% מן המדינות תחת שיטת רישיונות/זיכיונות מהווים התמלוגים חלק מהמערכת הפיסקאלית. שיעורם נע עד 20%, ושיעורם הממוצע הוא סביב 10%.

תחת זאת, ציינה הוועדה, בוחרות המדינות בכלים פיסקאליים מבוססי רווח, המאפשרים להגדיל את הגבייה מן המאגרים המניבים מבלי לגרום נטל נוסף ולהשפיע על שיקולים עסקיים. לפיכך, נקבע כי המודל הפיסקאלי החדש שתיישם ישראל יתבסס על מיסוי פרוגרסיבי של רווחי היתר. כלומר, שיטה שלפיה הזכיין מתחיל לשלם מס מיוחד רק לאחר שכיסה את הוצאותיו, כאשר שיעור מס זה משתנה בהתאם לרווחיות מן המאגר. התוצאה לפיכך, "תשלום קטן יותר במיזמים בעלי רווחיות נמוכה, ומיצוי התמורה הממשלתית במאגרים שם רווחי היתר מרביים".

היתרונות בשיטה זו נעוצים בעובדה כי היא מאפשרת הבחנה בין מאגרים בעלי רווחיות שונה, מגנה מפני שינויים בלתי צפויים בתנאים הכלכליים ומספקת לפיכך יציבות פיסקאלית. "הגדלת שיעור מס חברות בענף חיפושי הגז והנפט אינה חריגה בעולם ומקורה בתפישה שלפיה המס הענפי מהווה, הלכה למעשה, אמצעי של המדינה לגבות את חלקה בהכנסות הנובעות מאוצרות הטבע", כתבה הוועדה. הנחה זו מושתתת לפיה על שני עקרונות: היות המדינה ריבון, שזכאי להכנסות מענף זה בהתאם למקובל בכלל המשק, והיות המדינה בעלת אוצרות הטבע ולכן זכאית לקבלת תקבול נוסף.