כמו אבן שהושלכה למרכז אגם, העסקה לרכישת סמייל על ידי פרטנר שנחתמה באוקטובר שולחת גלי הדף שצפויים להשפיע על שוק התקשורת המקומי כולו. אם יתקבלו כל האישורים להשלמתה, צפויה העסקה להפוך את שוק התקשורת הישראלי משוק פרגמנטלי, מרובה שחקנים בגדלים שונים, לשוק של ארבע קבוצות תקשורת גדולות המעניקות מגוון שירותים.
במקביל לעסקת פרטנר-סמייל, בשנתיים האחרונות נהפכות בהדרגה מירס ו-hot לחברות אחיות דה פקטו בקבוצת תקשורת חדשה, בבעלותו ובשליטתו של פטריק דרהי. שתי מגמות אלה גורמות לכך ששוק התקשורת המקומי נמצא בתקופה מכריעה, שמשנה אותו מן הקצה אל הקצה.
בדומה למקרים רבים בעבר, הרגולציה הישראלית בענף בעיקר מגיבה להתרחשויות ופחות צופה אותן ומובילה את השוק. אף שוועדות רבות ישבו על המדוכה, ולמרות הניסיון שנצבר בחו"ל, משרד התקשורת מעולם לא הצליח לייצר סט כללים ברור שיקבע אחת ולתמיד מה הכיוון הרצוי שאליו יילך השוק - תחרות בין מעטים שתתבסס על תשתיות עצמאיות, או תחרות בין רבים שתתבסס על שווקים סיטונאיים של תשתיות ועל שירותים.
בנסיבות שנוצרו, בעיקר לאחר שפרטנר רכשה את 012 סמייל ומירס ו-hot נהפכו לחברות אחיות תחת שליטת פטריק דרהי, חייב משרד התקשורת לקחת החלטות, ולנסח מסגרת חשיבה חדשה לרגולציה תחרותית בעידן של קבוצות תקשורת.
אז מה היה לנו עד עכשיו? שוק התקשורת היה מאופיין בשונות גדולה, עם שחקניות קטנות כמו אקספון 018 ו-012 סמייל, חברות שהיו עצמאיות - מחוץ לכל קבוצת תקשורת והיו גם מחוסרות תשתית עצמאית. מולן היו במשק חברות בינוניות כמו hot וחברות ענק כמו הסלולריות ובזק. סיטואציה זו יצרה מצב של רגולציית אד-הוק, בהתאם לנסיבות.
כך למשל, על בזק הענקית יש פיקוח תעריפים וחובת הפרדה מבנית, ואילו המתחרה hot פטורה מכל אלה. לסלקום יש חברה אחות שמספקת שיחות לחו"ל, אבל על פרטנר נאסר לקבל רישיון כזה. לבזק יש חברת אינטרנט, אך hot לא מקבלת רישיון לשירות זה כבר שנתיים - אלה רק כמה דוגמאות להיעדר קו ברור ואחיד.
זוהי הרגולציה שיש לנו בארץ הקודש - הסדרה בשיטת טלאי על טלאי שמבוססת על החלטות נקודתיות וכיבוי שריפות. מצב זה מנע אפשרות של רגולציה שקופה, אחידה ובלתי מפלה בין החברות. המצב יצר עומס עבודה אדיר במשרד התקשורת, כי צריך להחליט מחדש ובנפרד לגבי כל מתן רישיון עבור החברות, המצב יוצר חוסר באופק רגולטורי שחיוני להן להחלטות עסקיות.
כל זה הולך להשתנות: ארבע קבוצות תקשורת קמות בימים אלה בישראל, כל אחת גדולה, חזקה, ומרובת זרועות. קבוצת בזק היא הגדולה בחבורה עם פלאפון, yes ובזק בינלאומי; בקבוצת אי.די.בי חברות סלקום ו-013 נטוויז'ן; קבוצת פרטנר תכלול גם את 012 סמייל; קבוצת דרהי כוללת את מירס, hot שידורים, hot- טלקום, ובקרוב גם את חברת האינטרנט hot נט. המשמעות היא שאנחנו נמצאים בתקופה מכוננת בשוק התקשורת המקומי, שיש בה הזדמנות ליצור רגולציה חדשה, רגולציה שהיא רזה, אחידה ושקופה לכל החברות. עם קצת מחשבה, רגולציה כזו יכולה לתרום גם לצרכן.
איך עושים רגולציה?
איך עושים רגולציה בעידן של ארבע קבוצות תקשורת? לטובת שאלה זו גייסנו כמה מהמוחות של שוק התקשורת, שחלקם העדיפו לדבר בעילום שם וחלקם הזדהו. בין היתר, פנינו לאילן שחורי, מנכ"ל חברת הייעוץ tasc; עו"ד דרור שטרום, לשעבר הממונה על ההגבלים העסקיים; גורם ממשלתי בכיר וגורם בכיר במשרד התקשורת שמבקש להדגיש שהדברים שנאמרים כאן הם בגדר תחלופת רעיונות ולא מדיניות משרד או שר התקשורת.
הגורם הממשלתי, שביקש להישאר בעילום שם, מאמין שבשוק של ארבע קבוצות תקשורת אין עוד מקום להפרדות מבניות: "בהסתכלות לעתיד, משק התקשורת הולך להתכנסות טכנולוגית, שכל התקשורת הופכת להיות בפרוטוקול ip. שנית, ברור שאנחנו הולכים לכיוון של סיבים אופטיים בעולם הקווי ו-lte (סלולרי מדור 4) בעולם הסלולר, ובינתיים שאר הטכנולוגיות, כמו wimax, אינן רלוונטיות. שלישית, די ברור שאחרי הכניסה של חברת החשמל לענף וכניסת מפעיל רביעי לתחום הסלולר, לא ייכנסו בעלי תשתית נוספים למגרש.
"המשמעויות הן שלמודל ההפרדה המבנית הנהוג כיום קשה לחיות בעידן של התלכדות רכיבי התקשורת. לכן, אם מסתכלים על מבנה השוק בעוד 10 שנים, הוא יתבסס על ארבע קבוצות תקשורת מרכזיות. אין הרבה מדיניות בעולם שיש בהן יותר מארבע קבוצות תקשורת ויותר משתי תשתיות קוויות. במסגרת המבנה הזה, הרגולטור צריך לדאוג לשני דברים: לחץ תמידי לשדרוג תשתיות ולחץ תחרותי על המחיר לאורך זמן. הדרך להשיג את זה היא לאפשר תשתית אחת נייטרלית, שבמקרה הישראלי היא תשתית התקשורת של חברת החשמל. שנית, יש לקבוע הגדרות ברורות לשוק סיטוני בכל צדדי התשתית - סלולר ונייח. צריך גם לאפשר ששחקן סיטוני יוכל לספק את כל השירותים הקיימים", הוא אומר.
שחורי מסכים עם הקביעה שעידן ההפרדות המבניות מגיע לקצו, אך מדגיש כי הפיקוח צריך לעבור למקטע הסיטוני - המחיר שאותו יקבלו שחקנים מתחרים. "הרגולציה האירופית תפורה לפיקוח על קבוצות תקשורת. עד עכשיו בישראל עשינו רגולציה מעט עקומה, שלפרטנר, למשל, אסור דברים מסוימים אבל מותר לה דברים אחרים, מעיין הנדוס פרטני של השוק, שכולל אפילו פיקוח תעריפים", אומר שחורי.
לדבריו, "התפישה האירופית היא להרחיק את הרגולציה מהנדבך הקמעוני ולהעביר את הרגולציה לנדבך הסיטוני (wholesale). כלומר, הרגולציה צריכה לחתור לארבע קבוצות תקשורת, כשבמקביל שומרים את הפתח לשחקנים עצמאיים שיכולו תמיד לרכוב על התשתיות הקיימות, ולהיות מחוללי שוק - לשחק בגזרת המחיר".
הגורם הממשלתי מחזק את עמדת שחורי: "כשיש פיקוח על תעריפי wholesale אין צורך בפיקוח על מחירי retail". הבכיר במשרד התקשורתמצטרף גם הוא לעמדה זו ואמר כי "בעולם של ארבע קבוצות תקשורת, הלקוח ירכוש יותר שירותים מנקודת מכירה אחת, ויקבל גם חשבונית אחת, אבל בעולם כזה צריך להיזהר משווי משקל בין החברות שיוביל לתיאום מחירים בטווח הבינוני והארוך כפי שכבר ראינו במקרים של מיעוט מתחרים. כדי שזה יקרה צריך לוודא שהשחקן הרביעי, למשל בסלולר, הוא מספיק רעב, וירצה לצבור נתח שוק על חשבון המתחרים. בנוסף, חשוב לאפשר לספקים שונים לרוץ על תשתיות קיימות. מסיבה זו המשרד מקדם עכשיו שוק סיטוני בענף הקווי וכניסה של חברת חשמל לאספקת שירותי תקשורת".
שחורי מדגיש את חשיבות אי-הסימטריות בענף. "זה טוב שהולכות להיות פה ארבע קבוצות לא מאוזנות - hot תרצה לצמוח באספקת אינטרנט, פרטנר תרצה לגדול על חשבון הקווי, מירס תרצה לצמוח בתחום הסלולר וקבוצת אי.די.בי תרצה לפתח פעילות טלוויזיה. כל קבוצה תנסה להתקדם במקומות שבהם היא חלשה יותר - כל אחת תתקוף ותגן במקום אחר. זה אפילו טוב שיש ריבוי טכנולוגיות, כי זה יוצר שונות מוצרית, למשל שיהיו כל מיני פתרונות טלוויזיה, מ-ott (שידור מבוסס רשת האינטרנט הפתוחה, א"ז) עד שידורי לוויין. במצב כזה יהיו כל מיני 'אריזות', מחבילת טלוויזיה מלאה של 200 שקל לחודש עד לחבילה צרה של 100 שקל לחודש", אומר שחורי.
לסיכום, המומחים מסכימים על כך שהשוק יורכב מארבע קבוצות תקשורת, שיתחרו ביניהן על כל שירות ושירות - מלחמת הכל בכל. עוד מוסכם שעל מנת שהשוק תמיד ימשיך להיות מאוים, ושלא ייווצרו בו כיסים מונופוליסטים, צריך שיהיה קל מאוד לשחקנים קטנים להיכנס אליו בכל שלב. לצורך כך חייב לקום בישראל שוק סיטוני, שיאפשר לחברות חסרות התשתית להציע לצרכן את כל מגוון השירותים.
עניין נוסף שעליו הסכימו כולם הוא שכל השירותים בשוק שהם ללא תשתית - אינטרנט (isp), שיחות לחו"ל (ild), טלפוניה (vob), סלולר וירטואלי (mvno) - יהיו פשוטים להקמה. כדי לקבל כל רישיון כזה כיום, החברה המעוניינת צריכה להעמיד ערבות מיידית של 10 מיליון שקל. הגורמים שעמם דיברנו ציינו את הצורך בהסרת חסמים מוחלטת עד לסכומים מגוחכים, או כפי שאמר הגורם הממשלתי "מה אכפת לי ששכונה בדימונה תקים לעצמה mvno?"
במתכונת הסדרה המוצעת כאן, הרגולציה נהפכת לרזה - מינימלית. יישארו כמובן עוד סוגיות צרכניות של הגינות מול הלקוח, ובמשרד התקשורת יוכלו להחליט אם להמשיך לטפל בפן זה של התחרות או להעביר את הטיפול בסוגיות אלו למשרד שממילא ממונה על הגנת הצרכן - התמ"ת. יש להתחשב גם בסוגיה של חבילות השירותים - "הבנדלים". המשרד יצטרך להחליט אילו שירותים מותר לחברה למכור במקשה אחת ואילו אסור, כדי לאפשר יותר בחירה לצרכן לדוגמה, לקבוע שטלפון קווי ניתן לכרוך עם שירות אינטרנט בתמחור אחד (היות שאילו שירותים שיש בכל ארבע הקבוצות) אך אסור ל"בנדל" למשל טלוויזיה רב-ערוצית (שירות שאין לקבוצת idb ופרטנר) וסלולר.
מה עושים עם חברת החשמל
דילמה נוספת שעולה לקראת הסדרה חדשה של שוק התקשורת היא מה עושים עם חברת החשמל? מצד אחד ברור לכל שזה יהיה בזבוז שלא לאפשר לחברה לנצל את 3,000 קילומטר הסיב שכבר יש לה באדמה כדי לעורר תחרות בשוק התקשורת, מצד שני, ברור שיש פה גוף מונופוליסטי עם בעיות כספיות, כשעל מיזם התקשורת שלו מרחפת שאלת המימון והכדאיות הכלכלית.
שטרום מתמודד עם הסוגיה ואומר כי "חברת החשמל היא גוף גירעוני שממומן משוק ההון, ומי שנושא במחיר זה אזרחי ישראל. יש פה מונופול ממשלתי שיושב על נכס עתיר הון, ולפי הכללים שמסתמנים חברת החשמל הולכת להיות בעלת השליטה הפרקטית במיזם התקשורת. מדובר כך שחברת חשמל תהיה 49% ויזם נוסף יחזיק ב-51% ממנה, אך מי שבוחר את השותף היא חברת החשמל. ברור שהשותף צריך יהיה למצוא חן בעיני ועדת המכרזים שתמנה חברת החשמל עצמה. אני חושש שמי שהולך לשאת בעלויות ולהיות הבעלים של התשתית, עם היד על הברז זו חברת חשמל, ולחברת החשמל יש אינטרס, כמו לכל מונופול, להרחיב את הבסיס המונופולי שלה לכל תחום אחר", הוא אומר.
"כל המנגנונים וההפרדות המבניות שייקבעו, כוחן תש אחרי שנים מעטות. לכן, ההפרדה המבנית הטובה ביותר היא לוודא שהמנגנון פועל רק מתוך אינטרס עסקי, שהמבחן יהיה תחרותי. הפתרון הבסיסי הוא לבוא ולהגיד שלחברת החשמל יהיו אחוזים יותר נמוכים. נהוג להתייחס למי שמחזיק ב-75% בחברה כבעל שליטה מכרעת ולכן אני מציע שחברת החשמל לא תוכל להחזיק מעבר ל-24.9% במיזם. השותף הפרטי הוא שימנה את הדירקטורים, יממן את הקמת החברה, יתפעל אותה".
נראה כי לאור השינויים בענף, משרד התקשורת זקוק במהירות לצוות חשיבה שיוכל לנסח מפת דרכים חדשה לענף התקשורת בשנים הקרובות, כולל לו"ז מפורט של כל שלב: מיסוד שוק סיטונאי בסלולר ובקווי, הסרת החסמים לשחקנים קטנים, הסרת ההפרדות המבניות בחברות הגדולות, ביטול פיקוח התעריפים. המזל הגדול הוא שיש לשר התקשורת משה כחלון צוות כזה כבר מוכן: ועדת חייק. במקור כונסה הוועדה למשימה מצומצמת יותר של קביעת תעריפי בזק, אך כחלון יעשה בחוכמה אם ינצל את הצוות המעולה של חייק על מנת לנסח במהירות פריזמה חדשה לפיקוח על הענף.