תקציב דו שנתי: המצאה גאונית או טעות?

סוף 2011, והמחזות האופיינים לסוף שנת תקציב, אישור תקציב מדינה חדש ואישור חוק הסדרים חדש, אינם מלווים אותנו. הסיבה: לישראל יש מה שאין לאף מדינה אחרת בעולם - תקציב דו-שנתי, והוא אושר בשבוע זה לפני שנה.

יש שיגידו, למשל שר האוצר, יובל שטייניץ, כי מדובר בהמצאה גאונית, שכל העולם מסתכל עליה בהשתאות, ויש שיגידו כי מדובר בטעות טרגית, שהמשק שילם עליה ב-2011 וישלם עליה הרבה יותר ב-2012. שאלנו שלושה מנכ"לים של האוצר בעבר ובהווה על התקציב הדו-שנתי. תשובותיהם מעניינות.

לדעת מנכ"ל משרד האוצר בפועל בחצי השנה האחרונה, דורון כהן, "אנחנו צריכים להודות לאלוהים שיש לנו השנה תקציב דו-שנתי. כי מה היה לנו ביולי-אוגוסט, בדיוק בחודשים שבהם הממשלה בעבר היתה מגבשת את התקציב החד-שנתי? היתה לנו את המחאה החברתית, ואז הייתה הממשלה מאשרת, לאחר מאבקים פוליטיים חריפים, תקציב עם סדרי עדיפויות חברתיים.

"ומה היה לנו בספטמבר-אוקטובר האחרונים, כשהממשלה בשנה רגילה של תקציב חד-שנתי היתה מכינה את התקציב לאישור הכנסת? הגיעו הנתונים על האטה במשק ועל הנפילות בעולם, ומיום ליום נהיה יותר ברור שאנחנו הולכים להאטה. ואז, אם לא היה לנו תקציב דו-שנתי, היינו צריכים להפוך את התקציב, שוב תוך מלחמות פוליטיות, מתקציב חברתי לתקציב שנלחם בהאטה ואולי אף מיתון. כלומר, קודם היינו מבצעים הרחבה בגלל המחאה החברתית ואחר כך היינו בונים תקציב של קיצוצים בשל האטה. היינו מתרסקים".

כהן מדגיש כי "המבחן הגדול של כל ממשלה הוא היכולת לתכנן ולבצע. גוף שמתנהל בצורה אמינה, שיטתית, חייב לדעת לתכנן לטווח ארוך ואחרי כן לבצע. חשוב מאוד שהממשלה תוכל לתכנן לטווח הארוך - במקרה שלנו שנתיים ושתעמוד במסגרות התקציב שקבעה. לכן יש התנגדות של האוצר לכל פריצה במסגרת התקציב של 2012, גם לפריצה של אחוז אחד. אין ספק שתקציב דו-שנתי עוזר לשמור על מסגרת התקציב ועל משמעת פיסקאלית יותר מתקציב חד-שנתי, שלא לדבר על אופק תכנוני רחב יותר".

אגף התקציבים באוצר הוא האחראי על גיבוש תקציב המדינה. לכאורה, עם תקציב דו-שנתי, לעובדי המשרד נותר הרבה זמן חופשי.

"לא", אומר כהן, "אגף התקציבים עובד קשה כל השנה. כשאין להם השנה תקציב חדש על הראש יש להם יותר זמן לתכנן רפורמות, שינויים מבניים ואת התקציב הבא. כמו כן היו גם משברים במשק, בהם הם היו מעורבים עד מעבר לראש, שביתת הרופאים למשל, ועדת טרכטנברג, הקיצוצים וההתאמות בתקציב השוטף. לאגף יש גם יותר זמן לנושאים כמו שיפור השירות הממשלתי לאזרח, שיפור איכות החיים ורפורמות בתקציב".

כהן מסכים כי לא הכל בתקציב הדו-שנתי הוא חיובי. "מאבדים גמישות, לוקח יותר זמן להתאמות, שכן אתה כבול יותר. כשמשווים בין היתרונות והחסרונות הרווח עולה על ההפסד. העם שלנו כל כך גמיש ומאלתר, התקציב הדו-שנתי מאלץ אותו להיכנס למסגרת ולהסתכל לטווח של שנתיים. התחזיות הן לשנתיים והמשרדים מכינים תוכניות עבודה לשנתיים; למנכ"לים, למנהלי היחידות ולשרים יש יותר דרגות חופש, יותר עצמאות. אנחנו גם שומעים את זה מהם".

לדעת ירום אריאב "התמונה מורכבת. יש צדדים חיוביים בתקציב הדו-שנתי, ויש צדדים שליליים". אריאב, שהיה מנכ"ל האוצר ב-2007-2009 ובמקביל היה גם ממלא מקום ראש אגף תקציבים בעת אישור התקציב הדו-שנתי הראשון ל-2009-2010, נזכר כי "התקציב הדו-שנתי התחיל ככורח. ב-2009 היו בחירות, האוצר עבד בלי תקציב מאושר, נבחרה ממשלה חדשה, הממשלה הנוכחית, והיא החליטה כי במקום לאשר את תקציב 2009 באמצע השנה וחודש-חודשיים אחר כך את תקציב 2010 - לאשר תקציב דו-שנתי ל-2009-2010, שהיה למעשה תקציב לשנה וחצי".

היתרונות, לדעת אריאב, הם כי תקציב דו-שנתי "מאפשר לממשלה אופק תכנון ארוך יותר. זה חשוב במיוחד במדינה כמו שלנו שהחלטורה והפר-טאץ' הם מאפיינים בהתנהלות שלנו. עם תקציב דו-שנתי יש יותר ודאות, תכנון, ראייה יותר ארוכת טווח. תקציב דו-שנתי מאפשר למערכת, ובראש ובראשונה לאוצר ולאגף התקציבים, להעמיק יותר בחומר, להקדיש יותר זמן איכות לרפורמות ושינויים מבניים. אגף התקציבים יכול לעבוד בלי לחץ של זמן על פרויקטים ארוכי טווח".

לדעת אריאב גם המינוסים די ברורים. "התקציב הדו-שנתי מכניס את הממשלה לסד של הליכה במסלול שנקבע לשנתיים, עם מעט מאוד אפשרויות לסטות ממנו. זאת כאשר כל הזמן יש שינויים לא צפויים בסביבה הפנימית ובסביבה החיצונית. כעת למשל אנחנו רואים משברים כלכליים באירופה, בארה"ב ובמקומות אחרים בעולם, ואצלנו יש מחאה חברתית.

"בתקציב דו-שנתי אפשרויות התגובה של האוצר מוגבלות, שכן הוא קבע מראש שורה של הנחות יסוד לשנתיים בתחומי ההוצאה, ההכנסה וסדרי העדיפויות, וקשה מאוד לבצע שינויים בתקציב. הרבה יותר קל לבנות תקציב חדש, עם סדרי עדיפויות חדשים, מאשר לבצע שינוי סדרי עדיפויות בתקציב קיים - ושינוי סדרי העדיפויות מתבקש עכשיו, בשל המחאה החברתית והמלצות ועדת טרכטנברג. נכון יותר היה לבנות בסוף 2011 תקציב חדש ל-2012 שיבטא את אילוצי התקציב, חיצוניים ופנימיים, כולל הנחות צמיחה והכנסות מעודכנות.

"גם נושא השינויים המבניים יתנהל טוב ונכון יותר בתקציב חד-שנתי. כאשר המרווחים הם של שנתיים ולא של שנה, אתה עלול לפספס שינויים חשובים, מתבקשים. במציאות הקואליציונית שבה אנחנו חיים, טוב ששינוי מבני כמו דו"ח טרכטנברג יבוא עם חוק ההסדרים, כשהוא מוצמד לתקציב, וההצבעה עליו היא הצבעת אמון בממשלה. אבל השנה אין לנו חוק הסדרים. אם המלצות ועדת טרכטנברג היו מופיעות בחוק ההסדרים, הן היו עוברות בצורה חלקה יותר, בלי מריטת נוצות".

המחאה החברתית פגעה לדעת אריאב בתקציב הדו-שנתי, שכן היא הביאה להקמת ועדת טרכטנברג, וזו המליצה לממשלה לשנות את הנחות היסוד הכלכליות-חברתיות שלה, מה שמחייב תקציב חדש ל-2012. "תקציב הוא תוכנית העבודה של הממשלה", מדגיש מנכ"ל האוצר לשעבר. "כשמשתנות הנחות המוצא של תוכנית העבודה, התקציב חייב להשתנות. המחאה פגמה בתקפות הנחות המוצא של התקציב הדו-שנתי".

לדעת אריאב, בהסתמך על ניסיונו באוצר ובאגף התקציבים, התקציב הדו-שנתי לא מותיר את אגף התקציבים מחוסר עבודה. "בניהול נכון האגף יעמיק יותר, יעשה עבודות לטווח הארוך, יגבש שינויים מבניים ורפורמות".

פרופ' אבי בן-בסט היה ב-1991-1996 הממונה על מחלקת המחקר וניהול מט"ח בבנק ישראל, ו-1999-2001 כיהן כמנכ"ל האוצר. הוא מכיר את נשואי התקציב לפני ולפנים גם מעבודתו באוניברסיטה העברית בירושלים, במכון הישראלי לדמוקרטיה ובמרכז ללימודים אקדמיים. לדבריו, "יש יתרונות לתקציב רב-שנתי, שכן הוא יוצר אופק רחב יותר, מקצה מקורות בצורה יעילה יותר ולכן הוא יעיל יותר. תקציב רב שנתי גם משפר את תהליך קבלת ההחלטות. ויתרון נוסף, הוא מפחית יוזמות להגדלת הוצאות בסוף השנה, גם אם הן לא נכונות ולמטרות לא חשובות, ואולי גם לא נחוצות".

"מאידך", אומר בן-בסט, "לתקציב רב-שנתי יש גם חסרונות והם גדולים לאין ערוך מהיתרונות. לכן כל העולם לא עבר לתקציב רב-שנתי ונשאר עם תקציב חד-שנתי. כל היתרונות של התקציב הרב-שנתי הם בצד ההוצאה. מאידך, בצד ההכנסות תקציב רב-שנתי עלול להביא לאי התאמות. הרי טיב התחזיות הכלכליות בעולם ואצלנו לוקה בחסר, וגם האי-ודאות גדולה.

"קשה לחזות מה יהיו ההכנסות בשנה הבאה ועוד יותר קשה לחזות מה יהיו ההכנסות בשנה שאחריה. לכן ההתחייבויות בצד ההוצאה, בתקציב הרב-שנתי, חושפות אותנו לגירעון גדול. זה בעייתי במיוחד בתקופה של משברים כמו שיש כיום. כמה פעמים גופים בינלאומיים וגופים מקומיים שינו תחזיות בשנה האחרונה?

"אצלנו האי-ודאות גדולה יותר בשל מצבנו הגיאו-פוליטי", אומר בן-בסט. "רק בשנים האחרונות עברנו שתי מלחמות, לבנון השנייה ועופרת יצוקה. האי-ודאות אצלנו יותר גדולה גם מסיבות פוליטיות. בעשור האחרון כל מערכות הבחירות הוקדמו. תקציב דו-שנתי מחייב מציאות אחרת. מכל הסיבות הללו, תקציב דו-שנתי אינו מקובל בעולם. קנדה היא המדינה היחידה בעולם שאימצה גישה רכה לתקציב דו-שנתי, נכוותה וביטלה אותו.

"שר האוצר, יובל שטייניץ, משבח כל הזמן את התקציב הדו-שנתי. אני עוקב אחרי האורחים שמגיעים למשרדו ומשבחים אותו על התקציב הדו-שנתי. אף אחד מהם לא אימץ את התקציב הדו-שנתי בארצו.

"מבדיקה שערכתי עם ד"ר מומי דהן, עולה כי ממדינות OECD, ישראל נמצאת בקבוצת המדינות שבהן ההטיה בתחזית המוקדמת כלפי מעלה של התוצר והמסים היא הגבוהה ביותר. זה מסוכן, שכן התחזית מרשה לך הוצאה גדולה מהמותר. בתקציב דו-שנתי ההטיה הזו מסוכנת יותר.

כמו כן, בישראל, מבחינת הביצוע, התקציב הדו-שנתי הוא חד-שנתי - אם נשארים לך עודפי ביצוע ב-2011 לא תוכל להעביר אותם לאותם משרדים ב-2012, כלומר, את היתרון הכי גדול של התקציב הדו-שנתי סירסו בישראל. זהו תקציב דו-שנתי נכה. אז מה נשאר ממנו? היתרון הפוליטי, שלא תצטרך לדון עליו שוב בממשלה ובכנסת".

לדברי בן-בסט, "ישנה עוד נקודה ייחודית לישראל. מאז ועדת ברודט תקציב הביטחון הוא עשר-שנתי, בעוד שלכלל התקציב מסגרת דו-שנתית. כלומר, כל האי-ודאות וכל הסיכונים בתקציב מועמסים על התקציב האזרחי - החינוך, הבריאות, הרווחה ועוד. אם יש משבר, כל העלויות נופלות על התקציב האזרחי".

בן-בסט סבור כי המחאה החברתית הדגישה עד כמה לא ניתן לחזות אירועים מראש. המחאה הציפה בעיה שהיתה ידועה קודם ועוצמתה אילצה את הממשלה לבחון סוגיות חברתיות כבר עכשיו ולבצע תיקונים כבר עכשיו. ובכלל, אומר בן-בסט, "לא סביר לזרוק לים את המפתח של המדיניות הכלכלית לשנתיים".

בן-בסט דוחה את המחשבה כי התקציב הדו-שנתי הותיר זמן חופשי באגף התקציבים. לדבריו, "בהתחשב במטלות האגף, לא יושבים שם רגל על רגל. האגף אחראי על תקציב משרדי הממשלה ועם תקציב חד-שנתי הוא מיעט לשתף את המשרדים בהכנת תקציביהם. עכשיו יש לו יותר זמן לנושא זה והעמקת הדיון ביעדי המשרדים, בתכנון ארוך הטווח שלהם, היא רק לטובה. לאגף התקציבים יש גם יותר זמן ואופק ראייה לשינויים המבניים".