שאלות ותשובות: איך מאיימת הריכוזיות על המשק?

הוועדה הוקמה באוקטובר 2010 לאחר שהממשלה השתכנעה שהמשק ריכוזי מדי, כלומר נשלט על ידי מספר מצומצם של תאגידים ומשפחות חזקות - מצב שאינו טוב למשק ולכלל האזרחים. הוועדה עצמה ציינה ברקע להמלצותיה כי "בישראל רווחת תופעה של קבוצות עסקיות השולטות על מספר חברות ציבוריות, בעיקר באמצעות שימוש במבנה החזקות פירמידלי. החסרונות מקיומן עלולים להתבטא בפגיעה בתחרות וביציבות המשקית, בהקצאה לא יעילה של משאבים, בהחרפת הסיכון המערכתי, בריכוז כוח כלכלי רב וקבלת החלטות בידי מעטים, בעושק של ציבור המשקיעים, בתמרוץ שלילי לחדשנות ובעיכוב התפתחותם של שווקים ומוסדות".

שליטה של קומץ אנשים בחלקים גדולים במשק יוצרת מנוף לחץ מצדם על הממשלה. הם יכולים להשפיע על רגולציה לטובתם שתפגע בתחרות, למשל תוך איתות לרגולטורים חשובים שיוכלו לקבל מהם טובות הנאה, ובכלל זה למצוא אצלם עבודה אחרי תום כהונתם. בכך נפגעת הרגולציה שנועדה לקדם תחרות ולהוריד מחירים.

הקשר שהם יוצרים עם פוליטיקאים עלול גם לסכן את הדמוקרטיה, מכיוון שהחלטות של פוליטיקאים נבחרים עלולות להתקבל על בסיס הקשר לאיל ההון ולא על פי טובת כלל הציבור, כפי שמצפים מפוליטיקאי במדינה דמוקרטית.

בנוסף, ריכוזיות יתר מהווה איום על היציבות במשק. התמוטטות של תאגיד גדול צפויה לפגוע בגופים שהעניקו לו אשראי וכך בציבור החוסכים באותם גופים, בלקוחות התאגיד, בספקיו ובעובדים במשק.

הפירמידות בנויות כך שבעל השליטה העומד בראשן יכול לשלוט באמצעות הון מועט בהרבה מאוד חברות במורד הפירמידה. לדוגמה, חברה שבראש הפירמידה שולטת ב-51% בחברה בת, ששולטת בתורה ב-51% מחברה נכדה. מכך נובע שהחברה שבראש הפירמידה שולטת בחברה הנכדה, אף שאחזקותיה במניותיה הן כ-26% בלבד (51% מתוך 51%) השיטה מעודדת איסוף חברות רבות בתאגיד אחד, שהופך ריכוזי.

לבעל שליטה כזה עשוי להיות אינטרס לגרום לחברות במורד הפירמידה לקבל החלטות שטובות לו כמיעוט, אך פוגעות ברוב בעלי המניות. הוא גם עשוי לעודד את החברות שבמורד הפירמידה לקחת סיכוני יתר, מכיוון שאם הסיכון יתממש, עיקר הנזק ייפול על בעלי המניות האחרים. הוא יכול לנצל את החברות לקבל החלטות שישרתו אותו מול מתחרים, כולל מתחרים מענפים אחרים, גם אם לחברה אין עניין ישיר בכך. בנוסף, הוא יכול "לחלוב" את החברות ולהעלות במעלה הפירמידה דיווידנדים, גם אם המהלך מנוגד לאינטרס של החברה, שמעדיפה להשקיע את הרווחים בצמיחתה.

הוועדה ניסתה לפתור את בעיית הפער בין ההון המושקע בחברה לשליטה בניהולה באמצעות שורה ארוכה של כללים ומגבלות, שיחזקו את הרוב באותן חברות. אלה נקרות חברות פער על שום הפער בין ההון המועט לניהול המלא. אחת ההמלצות, שלא התקבלה פה אחד, היתה להשוות את השליטה בהון לשליטה בניהול החברה. בעקבות ביקורת ציבורית עברה הוועדה לבחון חלופה - השטחת הפירמידות. בוועדה היו חילוקי דעות בסוגייה האם חברת אחזקות תוכל להחזיק רק בחברות בנות, או גם בחברות נכדות. ההבנה הכללית היתה שעדיפות שתי קומות - חברת אחזקות ציבורית ומתחתיה אוסף חברות מתחומים שונים. עם זאת, נראה כי הוועדה חששה להמליץ על שתי קומות בלבד וככל הנראה המליצה לאפשר קומה שלישית של חברה נכדה על פי כללים מסוימים שפירטה.

הקטנת מידרג הפירמידות תשפר את המתאם בין ההשקעה הישירה של בעל השליטה בחברה לשליטתו בניהולה. ההמלצה לא תחייב אותו ישירות למכור חברות במורד הפירמידה, ולא תהיה פגיעה בוטה בזכות הקניין שלו.

בעל השליטה יוכל לרכוש מניות בחברות שבמורד הפירמידה מהציבור ולהפוך אותן לחברות בנות. לחלופין, הוא יוכל למכור את אחזקותיו באותן חברות. השלמת התהליך מתוכננת ככל הנראה בתוך חמש שנים.

אחזקות פיננסיות יכולות להיות בבנק, חברת ביטוח, קופת גמל, או בכל גוף שמחזיק כספים של לקוחות ועוסק במתן אשראי במשק - ישירות או באמצעות רכישת איגרות חוב, או בהשקעות במניות. הבעיה המרכזית היא שאחזקות צולבות בגופים פיננסיים וריאליים של אותו בעל שליטה פוגעות בחלוקת האשראי ובתחרות במשק.

לדוגמה, אם אדם מחזיק בבנק ובחברת סלולר, מתחרה שלו בענף הסלולר לא ירצה לקבל אשראי בבנק שלו מחשש לדליפת סודות מסחריים. גופים מלווים, במיוחד בנקים, מבקשים מכל לווה עסקי פירוט רחב לגבי יציבותו הפיננסית ותוכניותיו לעתיד.

בנוסף, תאגיד שמחזיק בחברת ביטוח ובאחזקות ריאליות יכול ליהנות מהעדפה בקבלת אשראי מחברת הביטוח, מבלי שיש לכך בסיס כלכלי. בנוסף, הוא יכול להורות לחברת הביטוח לא להעניק אשראי למתחרים. מעבר לפגיעה בתחרות, יש כאן גם פגיעה בחוסכים, שכספם מושקע שלא על פי שיקולים כלכליים של סיכון ותועלת.

המלצות הביניים קבעו כי תאגיד ריאלי משמעותי לא יוכל להחזיק בתאגיד פיננסי משמעותי. תאגיד ריאלי משמעותי נקבע כמי שמכירותיו בישראל מסתכמות בלמעלה מ-8 מיליארד שקל, או מי שסך מאזנו מעל 20 מיליארד שקל. תאגיד ריאלי נקבע כמי שנכסיו מעל 50 מיליארד שקל.

לחלופין יוכלו בעלי השליטה לרדת באחזקותיהם באחד הגופים מתחת לרף שנקבע, ואז לא יידרשו למכור אותם.

בעקבות ביקורת על הרף הגבוה מדי בחנה הוועדה את הורדתו, כך שעוד גופים יידרשו להפריד אחזקות ריאליות מפיננסיות. נוכח חילוקי דעות בוועדה, ספק אם ההמלצות הסופיות כוללות שינוי מהותי של הרף.

הוועדה קבעה כי יש לקבוע כללים למתן אשראי על ידי גופים מוסדיים. הכללים נועדו להגן על נותן האשראי מפני חשיפת יתר, אך גם על הלווה מפני לקיחת אשראי גדול מדי שעלול להביא לקריסתו. הוועדה המליצה על העיקרון, בדומה לכללי מתן אשראי במערכת הבנקאות. ככל הנראה לא נקבעו כללים מפורטים למיגבלות, אלא רק רמת העיקרון.

הבנקים מוגבלים במתן אשראי ללווה בודד, לקבוצת לווים, לבעל עניין (איש קשור) ולקבוצה של ששת הלווים הגדולים ביותר שלהם. לבנק אסור להלוות לאיש קשור מעל 10% מהונו של הבנק. גם לווה בודד לא יוכל לקבל מעל 10% מהון הבנק. קבוצת לווים הקשורים זה בזה (למשל, מחזיקים בתאגיד משותף בנוסף לאחזקות אחרות שלהם) לא תוכל לקבל במשותף אשראי בהיקף העולה על 25% מהון הבנק. כמו כן, האשראי לששת הלווים הגדולים ביותר של הבנק לא יעלה מעל 120% מהונו של הבנק.

המלצות שמחייבות חקיקה יעברו לניסוח טיוטת חוק ויחויבו באישור הכנסת. בעבר ציינו באוצר כי הכוונה היא להשלים את התהליך עד פסח, אולם מכיוון שגיבוש ההמלצות התעכב, צפוי כי התהליך כולו יתארך. בדרך צפויים לחצים גלויים וחשאיים מצד גופים שעלולים להיפגע.

כדי לא להגדיל את הריכוזיות. הוועדה המליצה להתייעץ עם הממונה על ההגבלים לפני כל הפרטה, כדי להבטיח תחרות ענפית. בנוסף המליצה לבדוק את השליטה של מי שניגש למכרז תשתיות בישראל, כדי למנוע מצב של ריכוזיות יתר שתפגע באינטרס הציבורי בתשתיות חיוניות.

היבט נוסף של סוגיית הריכוזיות בהקשר של הליכי הקצאת נכסים וזכויות מתייחס לגופים שפעילותם מהווה חלק ניכר מהתמ"ג בישראל. החשש הוא שגידול יתר של גופים אלה יהפוך אותם לגדולים מכדי ליפול, והם יעוותו את תהליך קבלת ההחלטות במשק. הוועדה הציעה להקים ועדה מייעצת לליווי הפרטות.