חוק "הקלון הכלכלי" - הכנסת נגד תספורות

ייאסר על גופים המנהלים חסכונות פנסיה וגמל להלוות כספים לבעלי שליטה בחברות שביצעו הפחתה בחוב במשך 10 שנים לאחר התספורת - כך קובעת הצעת חוק הקלון הכלכלי שתוצג הבוקר לראשונה בכנסת. הצעת החוק החדשה, שעליה חתומים יו"ר ועדת הכלכלה ח"כ כרמל שאמה-הכהן (ליכוד), ח"כ מאיר שטרית (קדימה) וח"כ אריה אלדד (האיחוד הלאומי), מטילה מגבלות קשות על בעלי שליטה שערכו הסדר חוב, ובהן ויתור על השליטה בחברות ו"עיקול" של הדיווידנדים בחברות אחרות לטובת הציבור.

ההחלטה ליזום את החוק, שנוסח בשיתוף התנועה לאיכות השלטון, התקבלה בעקבות חששות לגורל כספי הפנסיה והחיסכון של הציבור, שנתח גדול מהם (20%) ניתן כהלוואות למאות חברות במשק. נכון לסוף 2011, כ-240 מיליארד שקל מחסכונות הציבור הועברו לידי בעלי שליטה כאג"ח או כהלוואות פרטיות. מדובר בסכום עצום, שגדל בהתמדה בשנים האחרונות (עד להיקף הנוכחי, כשני שלישים מתקציב המדינה). בעלי השליטה משתמשים בכסף לפיתוח עסקיהם, תוך תשלום ריבית לחוסכים ופירעון של החוב באופן הדרגתי לאורך השנים.

עם הגידול בהיקף ההלוואות שמעניקים הגופים המנהלים את חסכונות הציבור, בשנים האחרונות התגברה בשוק תופעה של הסדרי חוב - הסכמים שנחתמים בין בעלי שליטה בחברות ציבוריות למחזיקי האג"חים שלהם. בעלי השליטה נאלצים להגיע להסדר בשל קשיים עסקיים שאינם מאפשרים להם לפרוע את כלל ההלוואות או לשלם את הריבית. ההסכמים האלה כוללים בדרך כלל גם תספורות - קיצוץ של עשרות אחוזים מהיקף החוב המקורי.

"התספורות פוגעות בראש ובראשונה בחוסכים, שכספם מנוהל על ידי הגופים המוסדיים, ונוגסות בחסכונות הפנסיה שהציבור הרחב מחויב על פי חוק להפריש ממשכורתו", הסבירו בתנועה לאיכות השלטון. "מכיוון שכוחות השוק לא מצליחים להעניש את אלה שנכשלים בהחזרת החובות, נוצר הצורך להגן על כספי הפנסיה של אזרחי המדינה באמצעות חקיקה של הכנסת".

"מטרת הצעת החוק כפולה", מוסיף ח"כ שטרית. "מחד גיסא, להטיל קלון כלכלי על מנפיקי אג"ח שלא עמדו בהתחייבויותיהם באמצעות הגבלת רכישת אג"ח שלהם על ידי הגופים המוסדיים, ומאידך גיסא הענקת ביטחון רב יותר לציבור החוסכים על ידי הצעת מנגנון המבטיח לציבורי חוסכי הפנסיה את קבלת כספם, במיוחד כאשר מבצע התספורת מצוי במצב כלכלי מצוין וחברות אחרות שבבעלותו ממשיכות להציג רווחים גבוהים ולחלק דיווידנדים".

הסדרי החוב הם תופעה שממדיה גדלים בקצב מבהיל. בשלוש שנים האחרונות בוצעו כ-90 הסדרי חוב בסך כולל של כ-22.27 מיליארד שקל - כ-10% מסך כספי הפנסיה והגמל שניתנו כהלוואות. ב-2011 בלבד נחתמו 20 הסדרי חוב בסך כולל של 7.77 מיליארד שקל. היקף התספורות בשלוש השנים האחרונות, כלומר החוב שקוצץ על ידי בעלי השליטה בחברות, היה כ-7 מיליארד שקל לפי הערכות שמרניות, ומטפס ל-10 מיליארד שקל בהערכות פחות שמרניות. במלים אחרות, ציבור החוסכים איבד 5% מהשקעותיו.

בתחזית שפירסם באחרונה דויטשה בנק, הוא צפה שבין 2015 ל-2017 צפוי היקף הסדרי החוב בשוק לטפס לכ-40 מיליארד שקל. סכום זה מהווה כ-20% מכספי הפנסיה המושקעים באג"ח, נכון להיום. אם סך תספורות האג"ח יישאר ביחס דומה לשנים האחרונות, הרי שהפסדי הציבור צפויים לטפס לכ-20 מיליארד שקל, שיהוו 10% מסך השקעותיו באג"ח.

ההחלטה של שלושת חברי הכנסת בשיתוף חברי התנועה לאיכות השלטון ליזום את הצעת החוק היא במידה רבה תוצאה של אזלת היד של הגופים המוסדיים - אותם גופים המנהלים בעבור אזרחי ישראל את כספי הפנסיה והחיסכון. מדובר בחברות ביטוח כמו מגדל, כלל והפניקס או בבתי השקעות כמו פסגות, מנורה ואקסלנס-נשואה. הגופים המוסדיים מקבלים לידיהם מידי חודש מאות מיליוני שקלים של ציבור החוסכים. כספים אלה מנותבים על ידם להשקעות שונות, במטרה למקסם רווחים לטובת הציבור. תמורת ניהול כספי החיסכון, נהנים הגופים המוסדיים מתשלום דמי ניהול שוטפים של עד כ-2% - סכום המצטבר עד למאות אלפי שקלים עד היציאה לגמלאות או הפדיון.

אזלת היד של הגופים המוסדיים מתבטאת בראש ובראשונה בחוסר יכולתם לייצג בצורה נאמנה את הציבור מול בעלי השליטה שלוו מהם כספים. בלא מעט מהסדרי החוב האחרונים, גופי החיסכון העדיפו למכור בהפסד את ההלוואות (האג"ח) שנתנו לבעלי השליטה בשוק למשקיעים פרטיים - במטרה שלא יצטרכו "להילחם" או לצאת נגד בעלי השליטה בחברות. לא פעם מי שנשאר לבד במאבק הם משקיעים קטנים בלבד, כפי שקרה למשל בהסדרי החוב האחרונים של טאו מקבוצת אילן בן דב או של דלק נדל"ן מקבוצת יצחק תשובה.

התנועה לאיכות השלטון ציינה כי מבצעי התספורות הגדולות ביותר במשק הם הטייקונים - להם קראה "האנשים החזקים ביותר במשק". "נראה כי במשק הישראלי, הקטן והריכוזי, אין מי שיעמוד מולם ויפעיל לחץ אפקטיבי לטובת הציבור", הסבירו שם והוסיפו: "מסקנותיה של ועדת הריכוזיות העלו כי הריכוזיות מתבטאת בהקצאה לא יעילה של משאבים ובריכוז כוח כלכלי רב וקבלת החלטות רבות בידי מעטים. הוועדה קבעה שבשל כך נוצר חשש לפגיעה באינטרס - המעלה את הצורך להתערבות של קובעי המדיניות".

גם שאמה-הכהן שותף לעמדת התנועה: "עלינו כמחוקקים לשנות את כללי המשחק. אסור להישאר אדישים לנוכח התספורת של הטייקונים על חשבון המשקיעים והציבור", אמר.

אך חוסר הרצון לקחת חלק במאבק על תשלום החזר החוב של החוסכים הוא רק ממד אחד באזלת היד של הגופים המוסדיים. מה שמכעיס עוד יותר את חברי הכנסת - ואת הציבור - היא העובדה שאותם מנהלים של גופים מוסדיים ממשיכים להלוות כספים לבעלי השליטה שלא עמדו קודם לכן בתשלום חובותיהם לציבור.

"כיום לא קיימת כל מגבלה על בעל שליטה שלא עמד בהתחייבויותיו וביצע תספורת חוב. אותו בעל שליטה יכול להמשיך ולגייס הון באמצעות אג"חים של חברות שבבעלותו באין מפריע", הסבירו בתנועה לאיכות השלטון. "גם הגופים המוסדיים ממשיכים להלוות את כספי הציבור לבעלי שליטה, שכבר ביצעו תספורות וגרמו להפסדים כבדים בעבר, תוך הפקרה חסרת אחריות של כספי החוסכים, ומבלי שלהם עצמם יש דרך אפקטיבית להשפיע על ההחלטות", נאמר.

אחת הדוגמאות הבולטות מהתקופה האחרונה להתנהלות הבעייתית של הגופים המוסדיים מול בעלי השליטה היא המקרה של תשובה ודלק נדל"ן שבשליטתו. בחודשים האחרונים מקיים תשובה משא ומתן להסדר חוב בדלק נדל"ן, וזאת לאחר שהבין כי לא יוכל לעמוד בתשלום חובות של 2.2 מיליארד שקל לבעלי האג"ח. במסגרת המגעים בין תשובה לבין נושיו, הוחלט על קיצוץ של 40% (ואולי אף יותר) בהחזר החוב לציבור.

לכאורה, הגופים המוסדיים שמנהלים את כספי הציבור לא אמורים למהר ולחלק שוב את כספם לאותו לווה שלא עמד בהתחייבויותיו. ואולם, תשובה השלים בשבוע שעבר גיוס של כמיליארד שקל לפעילות של אבנר ודלק קידוחים - שתי חברות נוספות הנמצאות בשליטתו. גם חברת הביטוח הפניקס שבשליטת תשובה ביצעה הנפקת אג"ח בהיקף של 360 מיליון שקל, כשתוואי ההסדר בדלק נדל"ן כבר ידוע. היו גופים מוסדיים, כמו אלטשולר-שחם, שהבטיחו לפגוע בהנפקות עתידיות אם תשובה לא יכניס את היד לכיס ויזרים עוד הון לטובת בעלי האג"ח.

כדי להימנע מהמצב האבסורד שבו יד אחת אינה משלמת את חובותיה לציבור, ויד שנייה ממשיכה לגייס חוב, החליטו שלושת חברי הכנסת לנסח את הצעת החוק. הקלון הכלכלי שיוטל על בעלי שליטה שלא עמדו בהתחייבויותיהם צפוי למנוע מהמוסדיים לרכוש איגרות חוב נוספות מכל חברה אחרת שבשליטתם למשך 10 שנים.

כדי לאכוף את החוק הציעו הח"כים להקנות לממונה על שוק ההון במשרד האוצר סמכות לקנוס גוף מוסדי או נושא משרה בו שהפרו את האיסור, בהיקף של 2.25 מיליון שקל ו-600 אלף שקל בהתאמה. יתרה מכך, יוזמי החוק מבקשים לקבוע כי בהסדרי חוב שבהם בוצעה תספורת בהיקף של 20% ויותר מהחוב הכללי - השליטה על החברה תועבר לנושים, כלומר, בעל שליטה לא יכול להמשיך ולשלוט בחברה הציבורית.

"מטרת הצעה זו היא תמרוץ בעלי השליטה להזרים כסף לחברה לטובת נושיה", הסבירו בתנועה לאיכות השלטון. "כאשר על כף המאזניים תעמוד השליטה בחברה, בעלי השליטה יירתעו מביצוע הסדרי חוב. בעל שליטה שיבחר לא להזרים כסף לחברה יידע כי החלופה היא איבוד השליטה לטובת ציבור המשקיעים. מי שכשל בהשבת החוב יאבד את הזכות לנהל את החברה, ולבית המשפט שיידרש לאשר את ההסדר לא יהיה שיקול דעת בנושא".

בנוסף לאיסור על מתן הלוואות ולקיחת השליטה, יוזמי החוק ביקשו למנוע מצב אבסורדי נוסף שבו בעל השליטה אינו משלם את חובותיו לציבור, אך במקביל נהנה מתשלום דיווידנדים של מיליוני שקלים מחברות אחרות שבשליטתו. כדי להימנע ממצב כזה, יוזמי החוק החליטו להציע סעיף ייחודי, שלפיו כל דיווידנד שמקבל בעל השליטה מחברות שבאחזקתו - הן החברה שביצעה את התספורת והן חברות אחרות שיש לו אחזקות בהן - ישועבד ישירות במטרה להחזיר את החוב לנושי האג"ח שלו. השעבוד יחול גם לטובת נושים שהחברה הגיעה עמם להסדר חוב, כל עוד לא שולם להם מלוא חובם.

בתנועה לאיכות השלטון הסבירו את המצב שנוצר: "באופן אבסורדי, תספורות מתבצעות פעמים רבות בה בשעה שחברות אחרות של בעל השליטה מתפקדות מצוין ומציגות רווחים גבוהים. הדבר לא מפריע לבעל השליטה לטעון בעזות מצח נגד ציבור הנושים הדורש ממנו להכניס את היד לכיס, שאין באפשרותו להחזיר את החוב", נאמר.

הסדר החוב שנחתם בחברת הספנות צים, שבשליטת עידן עופר, הוא דוגמה למצב כזה. בספטמבר 2009 הגיעה צים להסדר חוב עם נושיה, שכלל דחיית מועד פירעון איגרות החוב מ-2012 ל-2016, המרת חוב למניות והגדלת תשלום הריבית. למרות דחיית התשלום, ב-2010 חילקה החברה לישראל כ-70 מיליון דולר דיווידנד, וכיל - חברה אחות של צים - חילקה 680 מיליון דולר כדיווידנד. לאחר התיקון, כספי הדיווידנד יהיו מיועדים לנושי האג"ח.

משרד המשפטים מגבש הצעת חוק ממשלתית במטרה למנוע הסדרי חוב (תספורות) מוגזמות על ידי חברות במשק. הצעת החוק תקבע כללים מחייבים להסדרי חוב בעתיד. בין השאר, יידרש אישור בית משפט להסדרים, וחברות יצטרכו להיכנס מוקדם יותר למשא ומתן עם הנושים, לעומת המצב הנוכחי.

ההחלטה על גיבוש הצעת החוק התקבלה, בין השאר, על רקע הצעות חוק פרטיות בנושא. באחרונה הביעה ועדת שרים לחקיקה תמיכה בהצעת החוק של זהבה גלאון (מרצ) ויצחק וקנין (ש"ס), המחייבת כל תספורת של יותר מ-10% ליווי נאמן מטעם בית המשפט. הצעת החוק הממשלתית תתואם עם הצעה זו.

בנוסף, נגיד בנק ישראל, סטנלי פישר, מתח באחרונה ביקורת נוקבת על הסדרי החוב במשק, ובהם נדרשים המלווים, רובם גופים מוסדיים, לוותר על חובות במיליארדי שקלים במצטבר. "זה לא ראוי ולא רצוי", אמר פישר על התספורות. "חובות צריך להחזיר", הוסיף.

תחום הסדרי החוב נותר פרוץ, לאחר שהמפקח על שוק ההון במשרד האוצר, עודד שריג, נמנע מלקבוע כללים להתנהלות הגופים המוסדיים מאז פרץ המשבר הכלכלי ב-2008. יתר על כן, שריג הודיע כי ההפסדים הנגרמים לחוסכים הם "שברי אחוזים" מכספם, ובכך העניק לכאורה לגיטימציה להסדרי חוב עמוקים. הגופים המוסדיים, ובהם קופות גמל, קרנות פנסיה וחברות ביטוח, מנהלים את כספי הציבור. הרושם שמתקבל בציבור הוא שניהול "כספים של אחרים" לוקה בפחות רגישות יחסית למי שמנהל כסף של עצמו.

מנהל אגף תקציבים במשרד האוצר, גל הרשקוביץ, היה בעמדת מיעוט בנושא כשאמר כי יש להנמיך עוד יותר את הרף המגבלות בחשיפת גוף מוסדי ללווים ולמנפיקים במשק.