פז לחצה לשינוי החוק - ותמשיך לשלוט בשוק הדלק

חמש שנים לאחר שהחלה כתיבתו, יונח היום (א') חוק משק הדלק החדש לאישור ועדת השרים לענייני חקיקה. החוק נועד להסדיר את הפעילות בענף הדלק ולהפחית את בעיית הריכוזיות שבה הוא נגוע. אלא שבאופן מפתיע, מן הנוסח שיוגש היום לשרים נשמטו ברגע האחרון שניים מהסעיפים העיקריים שנועדו להגביר את התחרותיות בו. האחד הוא חיוב חברת הדלק הגדולה בענף, קבוצת פז של צדיק בינו, לרדת לנתח שוק של 25% במספר תחנות התדלוק בישראל - בשל אחזקתה בבית הזיקוק באשדוד ‏(בז"א‏). הסעיף השני ש"הועלם" הוא זה שאסר על פעילות צולבת בזיקוק דלק ובשיווק גז ביתי ‏(גפ"מ‏) - ולכן חייב את פז למכור את חברת פזגז.

נוסח החוק המקורי הוגש לאישור הממשלה כבר בינואר 2011, אך בלחץ חברות הדלק הוסר מהשולחן ונשלח לעיון מחודש. ל-TheMarker נודע כי בחודשים האחרונים הפעילה פז לחצים כבדים על משרדי הממשלה בניסיון לרכך את נוסח החוק. זאת, בין היתר, באמצעות סדרת פגישות שקיימו אנשי פז, בראשות מנכ"ל הקבוצה יונה פוגל, עם אנשי משרדי האנרגיה והאוצר. אלה לוו במכתבי איום בעתירה לבג"ץ שהפנה כלפי הממשלה בא כוחה של פז, הממונה על ההגבלים לשעבר, עו"ד דוד תדמור. זאת, בטענה כי חיוב פז לדלל את פעילותה סותר את האישורים שניתנו לה בעבר על ידי המדינה.

אף שתזכיר החוק זכה לגיבוי משרד המשפטים, הפתיע משרד האנרגיה כאשר שינה בימים האחרונים את עמדתו, והחליט לשנות את הסעיפים שלהם התנגדה פז. במקביל, עדיין מקדמת הממשלה תיקון לחוק משק הדלק (קידום התחרות) - בהתאם להמלצות ועדת טרכטנברג.

ממשרד האנרגיה נמסר בתגובה כי שינוי רף האחזקה של פז "נקבע בהתאם לעבודה של הרשות להגבלים עסקיים, ובהתאם לאישור הממונה שניתן במיזוג בז"א ופז. באשר לפעילות הגפ"מ, אין כוונה להפסיק את פעילות בתי הזיקוק בתחום זה. החוק הוא פרי עבודה נרחבת שנעשתה במשרד האנרגיה והמים".

קבוצת פז נחשבת לשחקנית הדומיננטית בכל שרשרת ענף הדלק בישראל, וכן לבעלת נתח השוק הגבוה בתחנות התדלוק ‏(כ-26%‏) ובשוק הגפ"מ ‏(כ-37%‏). בין היתר, פז מחזיקה במתקני אחסון תזקיקים וניפוקם במפרץ חיפה, היא שותפה ‏(21.5%‏) לבעלות במתקני פי גלילות ברמת השרון ומחזיקה בצי מיכליות כביש דרך החברה הבת פזמוביל.
באמצעות חברת בת אחרת, פז נכסי תעופה, היא מחזיקה בצנרת הולכת הדלק הסילוני בשטח נתב"ג, ובאמצעות פז שירותי תעופה היא מספקת את שירותי התדלוק למטוסים. חרף אחיזה עניפה זו, התירה לה המדינה להתמודד ב-2005 במכרז להפרטת בז"א שבו זכתה לבסוף. החל ב-2006 פז היא גם הבעלים של בז"א, של חוות המיכלים ומתקני הניפוק שהוקמו בשטחו, וכמו כן היא מחזיקה בצנרת יבוא הנפט הגולמי ממזח חברת החשמל באשדוד לבית הזיקוק הדרומי.

כבר לפני שנתיים, ציינה טיוטה שהגישה ועדה בין?משרדית לדיון בהשלכות ההפרטה על התחרות, כי פיצול בתי הזיקוק בחיפה ובאשדוד, הפרטתם ב-2005-2006 והפרטת מתקני פי גלילות ב-2007 ‏(לידי קבוצת דלק ‏) - פגעו בתחרות במשק הדלק. זאת, בין היתר, משום שבז"א מספק כיום את מרבית הדלק שזיקק לצרכי תחנות פז - בעוד שמתחרותיה בענף נשענות בלית ברירה על בזן בלבד ‏(היות שחלופת היבוא מוגבלת‏). כמו כן, היות הגפ"מ מוצר במחסור, אשר שיווקו סובל מחסמי לוגיסטיקה כבדים - מעניקה לפזגז יתרון בגיבוי שלו היא זוכה מבית, בזכות בעלות פז על בית הזיקוק.

לפיכך, בתזכיר החוק שהוגש אשתקד ביצעה הממשלה צעד ראשון בניסיון לרסן את היתרון המובנה שמחזיקה פז בזכות בעלויותיה הצולבות. בין היתר, נקבע כי בעל רישיון זיקוק המספק למעלה מ-25% מהבנזין והסולר הנמכרים בישראל, לא יחזיק יותר מ-25% ממספר תחנות הדלק בישראל. המשמעות אז היתה, לפי הערכות, כי פז, שאחראית לזיקוק שליש מתזקיקי הדלק בישראל, תיאלץ למכור כ-5 תחנות תדלוק עודפות. זאת, כאשר לפי נוסח החוק, מחציתן צריכה להיות סמוכה לתחנות פז אחרות, ומכירתן צריכה להתבצע בתוך שלוש שנים.

עם זאת, בתזכיר החוק החדש שהופץ בסוף השבוע, הועלה ל-33% שיעור תחנות הדלק שבעל רישיון זיקוק יהיה רשאי להחזיק. שיעור זה מאפשר לפז להמשיך ולפתוח עוד כ-70 תחנות תדלוק, עד אשר תתקל במגבלת החוק. בתזכיר מצוין כי שר האנרגיה, בהתייעצות עם הממונה על ההגבלים העסקיים, יוכל להוריד את השיעור מ-33% ל-25%. עם זאת, מצוין כי מי שמחזיק כבר בתחנות דלק בשיעור העולה על 25%, לא ייאלץ למכור את אחזקותיו עקב ההפחתה.

באשר להגבלות החוק על בית הזיקוק בחיפה ‏(בזן‏) - אלה נותרו ללא שינוי. לפי הצעת החוק, בעל רישיון זיקוק המספק יותר מ-45% מהבנזין והסולר המונפקים בישראל, לא יחזיק ברישיון שיווק דלק עבור יותר מ-15% מתחנות הדלק הציבוריות. סעיף זה חופף לצו ההפרטה של חברת בזן, שנמכרה לפני כחמש שנים לקבוצת החברה לישראל, ולא נכנסה עדיין לתחום הדלק הקמעוני. עוד נקבע בחוק, כי בעל רישיון זיקוק לא יוכל לרכוש מגורם אחד במהלך חמש השנים זכויות בתחנות דלק המהוות יותר מ–5% מכלל תחנות הדלק בישראל.

באשר לסוגיית התחרות בענף, קובע אחד מסעיפי החוק כי חברה לא תוכל להחזיק ביותר מ–60% מתחנות הדלק במחוז מסוים - אלא באישור מנהל הדלק במשרד האנרגיה. ככל הידוע, אין גורם המחזיק בשיעור תחנות זה באזור מסוים. ואולם אם כוונת החוק היתה למנוע היווצרות מונופולים אזוריים, לא ברור מדוע ננקב הרף על 60%, ולא על שיעור נמוך מכך.

הבדל נוסף בין נוסח החוק הישן לחדש נוגע כאמור לאחזקה ברישיון זיקוק ורישיון שיווק גפ"מ ‏(גז בישול‏). בנוסח הישן, נאסר על בעל רישיון זיקוק לשווק גם גפ"מ, למעט מכירתו לבעלי רישיונות שיווק ‏(כלומר, לחברות השיווק‏), וכן אסר על אחזקה צולבת ברישיונות זיקוק ושיווק גפ"מ. אחזקה צולבת זו הותרה רק אם יעלה הייצור המקומי על הביקושים ‏(מציאות שאינה מתקיימת כיום‏). לפי נוסח זה, אמורה היתה פז להחליט בתוך שנתיים באיזה מן הרישיונות היא מעדיפה לפעול - זיקוק או שיווק גפ"מ. אלא שגם כאן נעלם הסעיף מנוסח החוק החדש - חרף מסקנות ועדת טרכטנברג שלפיהן שוק הגפ"מ סובל מריכוזיות גבוהה.

מפז נמסר בתגובה כי רכשה ב–2006 את בז"א במכרז לאחר שהעסקה "אושרה בידי כל רשויות הממשלה, לרבות הממונה על ההגבלים העסקיים, שקבע לה תנאים מגבילים, לרבות על רכישת תחנת תדלוק". לטענת הקבוצה, באותו מועד נבחנה גם פעילות פז בתחום הגפ"מ, ונקבע כי אין בה פגיעה בתחרות.

"תוך הסתמכות על סמכות הממונה, השקיעה פז עד היום יותר מחמישה מיליארד שקל בבית הזיקוק באשדוד. אין תקדים לשינוי בדיעבד, בחקיקה, של תנאי מיזוג שקבע הממונה ושעליהם הסתמכה פז", נמסר מפז. "השינויים שבוצעו בתזכיר החוק הם בלתי נמנעים, ואולם גם אחריהם גלומה בתזכיר המעודכן פגיעה משמעותית ובלתי מוצדקת בחברת פז. פז פנתה באופן רשמי באמצעות עו"ד ד"ר דוד תדמור למשרד האנרגיה ומשרד המשפטים, הממונה על ההגבלים העסקיים, ושטחה את טענותיה. פז היא חברה ציבורית שיותר מ–40% מבעלי מניותיה באים מקרב הציבור, והיא מתכוונת לעמוד על זכויותיה הקנייניות ולהתנגד בתוקף לכל פגיעה שרירותית ובלתי מוצדקת בהן".

שאר סעיפי החוק נותרו דומים למדי לנוסח חוק משק הדלק הישן. חוק משק הדלק נועד בעיקר להעביר את ענף הדלק למשטר של רישיונות, ולהסדיר מחדש את הרגולציה על כל שרשרת הפעילות בענף: החל בייצור ובזיקוק, דרך מקטעי האחסון וההובלה, וכלה בשיווק ובמכירה ‏(לרבות ביצוא וביבוא‏). בשיטת רישיונות חייב כל גוף המבקש לפעול בענף לבקש רישיון מתאים ממשרד האנרגיה ולפעול על פי תנאיו. פעילות בתחום הדלק ללא רישיון תהפוך לעבירה פלילית הנושאת עונש מאסר.

שלושת סוגי הרישיונות העיקריים הם רישיון שיווק דלק ‏(לצרכנים‏), רישיון תשתית ‏(המוגדרת כאחסון דלק, הזרמת דלק, ניפוק דלק, ומתן שירותי פריקה וטעינת דלק‏), ורישיון זיקוק. רישיונות השיווק יינתנו לשלוש שנים בכל פעם, ואילו רישיונות זיקוק ותשתית יוענקו ל–25 שנה. סעיף זה עלול להיתקל בהתנגדות קבוצות החברה לישראל ופז, בטענה כי הקצבת הזמן סותרת את צווי ההפרטה של בזן ובז"א. כמו כן, לא כל מפעיל תחנת דלק יידרש לרישיון: סוכנים הרוכשים דלק מבעל רישיון שיווק ומוכרים אותו, לא יזדקקו לרישיון.

תזכיר החוק קובע תנאי סף שונים לעמידה בתנאי הרישיון, וסנקציות במקרה של הפרת התנאים. בעלי הרישיונות יהיו חברות רשומות, שנושאי המשרה הבכירים בהן לא הורשעו בעבירות הפוסלות אותה מקבלת רישיון. בנוסף יצטרכו מבקשי הרישיון להוכיח כי ברשותם אמצעים ותשתיות מתאימים לקיום הפעילות, וכן איתנות פיננסית כפי שיקבע המשרד בהמשך. בעלי התחנות לא יורשו להתנות שירות ברכישת שירות אחר ולהיפך ‏(סירוב לכבד דלקנים של חברות מתחרות, למשל‏). משרד האנרגיה ימנה פקחים לאכיפת הנהלים השונים, ויוכל להטיל עיצומים על חריגות מהרישיון, לאחר שימוע. העיצומים יגיעו ל–2.26 מיליון שקל או 1% מהרווח השנתי. בנוסף כולל התזכיר ענישה פלילית על עבירות שונות בתחום הדלק, שעונשן יגיע עד שלוש שנות מאסר.

בנוסף, תזכיר החוק אוסר על בעל רישיון זיקוק להחזיק בתשתית. עם זאת, רשאי בעל רישיון זיקוק, שנתן שירות תשתית קודם לחקיקת החוק, להמשיך ולתת אותם באישור המשרד. שירות התשתית העיקרי, הניתן כיום על ידי מפעל זיקוק, הוא למשל מסוף הדלקים של בזן במפרץ חיפה, שבאמצעותו מייבא בית הזיקוק נפט ודלקים. גורמים בשוק הדלק הלינו בעבר כי שליטת בזן במסוף הדלקים בעייתית מבחינת התחרות במשק, ומותירה את נמל קצא"א באשקלון כמונופול בתשתית היבוא.

השלכה אחרת על בזן היא זו שקובעת כי בעלי רישיונות זיקוק המחזיקים בתחומם בנתח שוק של 10% ויותר, יוגדרו כספקי שירות חיוניים וייאסר עליהם לצמצם או להפסיק את פעילותם, אלא אם הודיעו על כך למנהל מינהל הדלק - וזה לא הביע את התנגדותו.

תזכיר החוק המוצע אוסר גם על בעל רישיון תשתית, המהווה מונופול בתחום הפעילות, להחזיק רישיון שיווק דלק. עם זאת, נקבע כי הסעיף לא יחול בינתיים על חברת קצא"א הממשלתית ‏(עד 2017‏).

תזכיר החוק כולל עוד הוראות לשעת חירום. בעלי הרישיונות יחזיקו מלאי תפעולי ומלאי חירום, כפי שיורה להם המשרד. בנוסף, בתי הזיקוק יחויבו להוכיח התקשרות עם כלי שיט ישראלי, כדי להבטיח יבוא נפט ודלקים לישראל גם בעת חירום. בשעת כשל במשק הדלק או במצב חירום, רשאי השר להגמיש את הנהלים התפעוליים לבעלי הרישיונות, וכן להורות להם לבצע פעולות מסוימות

כדי להבטיח את אספקת הדלק למשק ולצבא, כולל סדרי עדיפויות בפריקת דלקים בנמלים, בהובלה במערכת תשתית הדלק, ואספקה לצרכנים השונים. בנוסף, בעת חירום יוכל המשרד לקבוע מחירי מקסימום למוצרי הדלק, כדי למנוע הפקעת מחירים בשל המחסור.