כמעט שבוע חלף מאז פירסמה ועדת צמח, הוועדה הבינמשרדית למדיניות ישראל בענף הגז הטבעי, את דו"ח הביניים שעליו שקדה בחצי השנה האחרונה. אלא שבעוד מסקנותיה לגבי שיעור הגז שתתיר ישראל לייצא הן שהגיעו לכותרות העיתונים, חמק מהעין פרק שלם שהקדישה הוועדה לנושא הכשלים בשוק הגז בישראל והעדר התחרות בו.
עיון מדוקדק בפרק התחרות העלה המלצה דרמטית לא פחות, שעליה חתומים שמונה משרדי ממשלה ורשויות ממלכתיות: לפצל את הבעלויות במאגרי הגז הגדולים של ישראל, ולחייב כל אחת מהשותפות בהם למכור את נתח הגז שלה בנפרד.
"הוועדה סבורה כי מכר בנפרד בקרב השותפים במאגרים מהווה תחרות נחותה לעומת תחרות בין ספקים עצמאים ללא אינטרסים משותפים", מבהירים חברי הוועדה. "למרות זאת, מכר בנפרד הוא מצב עדיף על פני מכירה משותפת של השותפים במאגר. הוועדה ממליצה לבחון סוגיה זו לעומקה ולשקול מתן הוראות רגולטוריות למכר בנפרד, בשים לב לניסיון הבינלאומי ולהשפעות החיוביות והשליליות של המהלך על משק הגז הטבעי", נכתב בדו"ח.
אף שחברי ועדת צמח נמנעו מלגעת בסוגיות מסחריות, נראה כי דווקא בפרק התחרות כיוונו זרקור למיני-מהפכה בשוק הגז הטבעי, שעשויה לאלץ בראש ובראשונה את קבוצת דלק ונובל אנרג'י לפצל את פעילותן במאגרי תמר ולווייתן.
"התחרות היא כלי מרכזי המבטיח את האינטרס הציבורי ומביא להקצאת משאבים יעילה בחיפושים, אספקת גז טבעי בתנאים ובמחירים שאינם משקפים כוח שוק, הגדלת הביטחון האנרגטי וגיוון מקורות האספקה", כתבה הוועדה. ואולם, ציינה בדו"ח, "ניתוח מאפייני הספקים השונים ואחזקותיהם בשוק הגז בישראל מצביע על מכשולים בדרך להיווצרות של תחרות בת קיימא".
ממתינים לממונה על ההגבלים העסקיים
ההחלטה לפרק שותפויות נתונה בידי הממונה על ההגבלים העסקיים, שנמנה עם חברי הוועדה. ואולם, הנתונים שהציגה לא מותירים ספק באשר לכשלי השוק. לפי הדו"ח, קבוצת דלק ונובל אנרג'י מחזיקות ב-79% מעתודות הגז המוכחות של ישראל, ובסך הכל ב-55% מהעתודות והמשאבים הצפויים. זאת, באמצעות אחזקות בארבע תגליות גז וב-13 רישיונות קידוח ימיים. בתפעול המאגרים שולטת נובל ב-100% מהעתודות שיופקו וב-68% מסך העתודות הצפויות. גם ב-2020, מציין הדו"ח, יספקו נובל ודלק לפחות 80% מצריכת הגז של ישראל.
החשש מהריכוזיות היתרה בשוק הגז הטבעי, ומהחלפת המונופול לכאורה של דלק ונובל במאגרי ים תטיס במונופול המתהווה שלהן בתמר ובלוויתן, עורר בספטמבר 2011 גם את הרשות להגבלים עסקיים. הממונה על ההגבלים, דיוויד גילה, קבע אז כי השותפות בלווייתן - דלק (45%), נובל (40%) וחברת רציו (15%) - פועלות לכאורה תחת הסדר כובל, שיש בו כדי לפגוע בתחרות בשוק הגז.
משמעות ההודעה היא כי לאחר הליך שימוע, עשויה הרשות לחייב את דלק ונובל במכירת כלל אחזקותיהן במאגר, מחשש כי גם אחזקות מיעוט יביאו לפגיעה בפוטנציאל התחרות שבין תמר ולווייתן. לחלופין ייאלצו השותפות לשווק את הגז בנפרד. כפי שנחשף ב-TheMarker במאי, השותפות בלווייתן לא ביקשו פטור מהכרזה על הסדר כובל, ופטור שכזה לא יוכל להתאשר בדיעבד. השותפות בתמר, לעומת זאת, נובל (36%), דלק (31.25%), ישראמקו (28.75%) ואלון (4%), ביקשו את הפטור - וקיבלו אותו ב-2006.
מכירה בנפרד - גם באירופה ובאוסטרליה
בעיקרון יכולה ישראל להעביר את זכויות הגז מידי דלק ונובל לשחקניות אחרות בשוק, ואולם מדובר בצעד בעייתי לנוכח השקעות העתק שכבר ביצעו השותפות בקידוחים. דו"ח הביניים של ועדת צמח מציג מנגנון ישים יותר שנקרא Capacity Release Program. במנגנון זה מחויבת ספקית הגז למכור במכרז חלק מהעתודות שברשותה לחברות קטנות יותר, שישווקו את הגז בעצמן. זאת, כדי לאזן את השוק במקרה של התחלה א-סימ טרית בחלוקת המשאבים. מנגנון שכזה הונהג בבריטניה למשל בשנות ה-90 ויושם במדינות נוספות כמו ספרד, גרמניה, אוסטריה וטורקיה.
הוועדה נמנעה מלהמליץ על אימוץ מנגנון זה, והציעה תחת זאת לבחון את פיצול הגז מאותו מאגר בין השותפות בו. במקרה זה הפקת הגז אמנם מתבצעת על ידי מפעיל אחד, אך כל חברה-שותפה משווקת את הגז בנפרד - ומתחרה לכאורה בשותפותיה.
מהנתונים שאספו עבור הוועדה קבוצת ירדן ו-PDC עולה כי באירופה, אוסטרליה וניו זילנד התקנות מחייבות מכירה של גז בידי כל שותפה במאגר בנפרד - תוך שהן מתחשבנות ביניהן על המכירות. עוד מצאה הוועדה כי בארה"ב אין כמעט מכירה במשותף, וכי באוסטרליה התקבל אישור למכירה במשותף רק למטרות יצוא גז נוזלי (LNG). בנורווגיה, לעומת זאת, ייצאו כ-30 חברות נפרדות את הגז שאיתרו במשותף, עד שנציבות האיחוד האירופי פסקה ב-2002 כי ההסדר אינו חוקי, וזה בוטל.
לאחר בחינת המדיניות הרווחת במדינות העולם המליצה ועדת צמח לבחון את מנגנון המכירה בנפרד. זאת, אף שהשותפות במאגר תמר חתמו כבר יחדיו על חוזי מכירת גז ללקוחות רבים, בהם גם לחברת החשמל הממשלתית. הוועדה מציינת עם זאת כי גם מכירה בנפרד אינה יוצרת תחרות מושלמת. בין היתר, משום שהשותפות במאגר עדיין קובעות את קצב הפיתוח ואופי ההפקה יחד, במעין קרטל מובנה.
השותפות חייבות לתאם את פרופיל הצריכה של כל הלקוחות ולנהלו לפי יכולות ההפקה במאגר: למשל, מבחינת מגבלות הפקה יומיות או תנודתיות בצריכה. לפיכך, הגמישות לגבי כמויות הגז הנמכרות בידי כל שותפה במאגר מוגבלת. ואמנם, מסתבר כי גם כאשר הגז נמכר בנפרד, במקרים רבים רוכשים הלקוחות גז בתנאים דומים. מהנתונים שאספה ועדת צמח עולה כי ב-87% מהמקרים שבהם לקוח אחד רכש גז מכמה ספקים מאותו מאגר, מנגנון הצמדות המחירים של הספקים "המתחרים" היה זהה, וב-57% מהמקרים גם מחיר הגז היה זהה.
חשש נוסף: ספק הגז הראשון שיניח צנרת לחוף יחסום את הספקים הבאים
חסם מהותי נוסף לתחרות בשוק הגז שעליו הצביעה ועדת צמח הוא תחום תשתית ההולכה והטיפול בגז. בישראל מוקמת התשתית מהים ליבשה בידי ספק הגז - וכך גם מתקן הטיפול היבשתי בגז.
מתקני קליטת הגז דורשים קרקע ייעודית לכך, ונתקלים בחסמים רגולטוריים רבים. לראיה, מתקן קליטת הגז מתמר שתיכננה נובל אנרג'י באזור צומת פרדיס נתקל בהתנגדויות עזות מצד תושבי המקום, ולבסוף נדחה בידי המועצה הארצית לתכנון ובנייה. זאת אף שתוכנן על שטח חקלאי, וסמוך למכון טיהור שפכים.
לפיכך קובעת הוועדה כי "קיים חשש סביר שלפיו השחקנים שיהיו הראשונים להקים את מתקני הקליטה יחסמו את כניסתם של שחקנים נוספים". אי לכך קובעת הוועדה כי "על גופי התכנון לתכנן מראש ולהקצות שטחים למסופי קליטה נוספים, שיאפשרו כניסה לשחקנים המאוחרים יותר". זאת, הציעה, במודל Landlord שבו המדינה מקצה את הקרקע ודואגת להליכי התכנון.
בנוסף ממליצה הוועדה לקבוע כי במאגרים גדולים תוקם תשתית הולכה לחוף וטיפול בגז בקיבולת גדולה ב-25% מן הדרוש להפקה מהמאגר המסוים, כדי לאפשר למאגרים קטנים יותר לעשות בה שימוש עתידי. בנוסף הומלץ לחייב התקנת "מפצלים" בצנרת ההולכה הימית, שיאפשרו למאגרים נוספים להתחבר לצנרת ההולכה אל החוף. באופן זה יוקל על פיתוח מאגרים קטנים, שיידרשו להשקעה ראשונית נמוכה יחסית, וישלמו למפעילת תשתית ההולכה והטיפול בעבור השימוש בתשתית רק עם אספקת הגז ללקוחות.
סיבה נוספת להמלצה היא הסיכון הגלום בתשתית הולכה מוגבלת לתחרות בשוק. קיבולת מוגבלת מאותתת ללקוחות כי הספק לא יוכל להגדיל את היצע הגז ולאפשר ירידה במחירו. כאשר מדובר בצינור יחיד, הלקוחות עלולים לחתום על הסכמי רכישת גז בכל תנאי, מחשש שלא יישאר מקום בצינור לגז שלהם. כך פנתה בשבוע שעבר הרשות להגבלים עסקיים אל שותפות תמר, בטענה כי בהסכמי הגז שעליהם חתמו עד כה עם הלקוחות קיימים הסדרים כובלים לכאורה. זאת, בגלל הקיבולת המוגבלת של הצינור הבודד ממאגר תמר אל החוף (דרך מתקני ים תטיס) - וקיבולתה המוגבלת של תחנת קליטת הגז בחוף אשדוד.
בסך הכל ממליצה הוועדה על הקמת ארבע כניסות לחוף, בהספק של 2 מיליון מ"ק לשעה כל אחת, כאשר לכל כניסה יוכלו להתחבר שני ספקים. זאת, לא רק משיקולי תחרות, אלא גם כדי להבטיח יתירות בתשתיות.