איך תשפיע הקדמת הבחירות על תקציב המדינה?

ראש הממשלה, בנימין נתניהו, ושר האוצר, יובל שטייניץ, עדיין התבטאו בנושא התקציב הצפוי ב-2013 באופן פומבי. עם זאת, שניהם מסכימים כי בכל מקרה תקציב המדינה הבא יהיה חד-שנתי.

השאלה היחידה שנותרה פתוחה היא אם המדינה תתנהל ב-2013 עם תקציב חדש, שמגובש בימים אלה באגף התקציבים באוצר, או שישראל תתנהל ב-2013 עם תקציב 2012, מאחר שהכנסת לא תאשר עד 31 בדצמבר תקציב חדש, בשל הקדמת הבחירות.

שטייניץ יופיע מחר בפני ועדת הכספים של הכנסת. מדובר לכאורה באירוע שגרתי. השר יסקור בפני חברי הוועדה את הישגי המשק ברבעון הראשון של 2012, וככל הנראה גם ידווח לחברי הוועדה על מהלך חשוב מאוד, כמעט מהפכני, שעליו הוא חתום.

שטייניץ יספר לוועדה כי יחד עם היועצים המשפטיים של משרדו הוא מסיים הכנה של הצעת חוק חדשה, שתקבע כי תקציב המדינה יהיה מעתה ולהבא דו-שנתי. החקיקה תובא לאישור ועדה משותפת לוועדת הכספים והחוקה של הכנסת. אבל לחוק החדש יהיו שתי הסתייגויות חשובות: בשנת בחירות או בשנה של מצב כלכלי קשה, תקציב המדינה יהיה בכל זאת חד-שנתי.

הבחירות לכנסת הבאה אמורות להתקיים, כחוק, באוקטובר 2013. אם הן יוקדמו, כפי שמעריכים כעת במערכת הפוליטית, הרי הן יתקיימו במחצית השנייה של 2012 או במחצית הראשונה של 2013. כלומר, גם לפי החוק החדש של שטייניץ, התקציב הבא יהיה בכל מקרה חד-שנתי.

מי שעוקב אחרי מערכת היחסים בין נתניהו לשטייניץ מבין, ללא ספק, כי שר האוצר לא היה יוצא עם הצעת החוק החדש ללא הסכמת ראש הממשלה. ניתן גם לומר כי האידיאולוג הגדול של התקציב הדו-שנתי, שר האוצר, מבין בעצמו כי לא בכל שנה האוצר יכול לצאת עם תקציב כזה. כך, לא ניתן באוגוסט 2012 לאשר בממשלה תקציב דו-שנתי, ובכך לחייב את הממשלה הבאה, שאיש לא יודע כיצד תיראה ומי יהיה שר האוצר שלה, בתקציב שלא היא גיבשה ואישרה אותו.

נתניהו אמר אתמול לשרי הליכוד כי השבוע, או לכל היותר עד סוף השבוע הבא, יתבהר אם הבחירות אכן יוקדמו. בלשכת ראש הממשלה אמרו אתמול ל-TheMarker כי לא כל מי שמדבר על רצונו בהקדמת הבחירות, במפלגות הקואליציה והאופוזיציה, אכן רוצה בהקדמתן. יש שמדברים בחוץ על הקדמת הבחירות, אבל בבית אינם מעוניינים. באופוזיציה, לדעת המקורבים, רק סיעת העבודה אכן רוצה בהקדמת הבחירות. שאר הסיעות, כולל קדימה ויאיר לפיד, אינם מעוניינים, שכן הם עסוקים עתה בהכנות ובהתארגנות.

נתניהו מצהיר כי הוא נגד סחטנות. עם זאת, אומרים בלשכה, אם נתניהו יראה כי בשל הדיבורים והדינמיקה להקדמת הבחירות לכידות הקואליציה נעלמת, המפלגות פועלות בסחטנות, תקציב המדינה נפרם וקיימת סכנה להישגי המשק בשלוש השנים האחרונות - הבחירות אכן יוקדמו.

לדברי מקורבי ראש הממשלה הוא ערוך ומוכן לכל אפשרות, גם להקדמת הבחירות. המקורבים אמרו באחרונה כי רצונו של נתניהו הוא להשלים קדנציה מלאה של ראש ממשלה, אחרי שכמה מקודמיו בתפקיד לא הצליחו בכך. בלשכת ראש הממשלה מציינים כי נתניהו עדיין לא התייחס לשאלה אם התקציב הבא יהיה חד או דו-שנתי. לדבריהם, אם מערכת הבחירות תוקדם - הוא יתייחס לנושא זה.

בחירות, שהן נשמת אפה של הדמוקרטיה, רעות באופן זמני לתקציב המדינה. בתקופת בחירות כל המערכת הפוליטית עוברת למצב אחר - מצב של התמודדות, כשהמטרה הפוליטית מקדשת את האמצעים הכלכליים. בחירות משתקות את יכולת השלטון להגיב בצורה ממשית ואחראית לסכנות כלכליות מבית ומבחוץ. כבר ראינו את זה בעבר.

אחד הקורבנות המובהקים של הקדמת הבחירות יהיה הרפורמה המתוכננת במינהל הציבורי בישראל שעליה שוקדים בחודשים האחרונים בנציבות שירות המדינה, ורבים רואים בה רפורמה חשובה ביותר לכלכלה ולחברה בישראל - שככל הנראה תידחה.

באגף התקציבים באוצר שוקדים בשבועות האחרונים על תקציב 2013, עם פזילה חזקה לתקציב 2014. באגף מפעילים את הטייסים האוטומטיים לשנה הבאה ולעוד שנתיים, ובעיקר שואלים איך סוגרים את החורים הגדולים בתקציב השנה, השנה הבאה ועוד שנתיים. טייס אוטומטי משמעו עדכון תקציב 2013 (וגם 2014) על בסיס תקציב 2012, תוך התחשבות בקצב גידול האוכלוסייה, בחקיקה שהתקבלה ב-2012 (ובשנים קודמות) בכנסת ובהחלטות הממשלה וראש ממשלה.

הכנת תקציב 2013 היא כאב ראש גדול לשר האוצר, לאנשי האוצר ובעיקר לאנשי אגף התקציבים. כאב הראש מתחיל עם תקציב שנה זו, ומתחזק כאשר עוברים לתקציב 2013. בשני המקרים, בעיקר בתקציב 2013, האוצר מתקשה בסגירת החורים בתקציב.

בינואר האחרון הגדילה הממשלה את יעד הגירעון בתקציב השנה מ-2% תוצר ל-3.3% תוצר. כלומר, הגירעון בתקציב השנה הוגדל בכ-12 מיליארד שקל. לפי הערכות, היה צריך להגדיל את הגירעון ל-4% תוצר, כלומר ב-18 מיליארד שקל. אלא ש-4% הם בבחינת סדין אדום לחברות דירוג האשראי - כפי שהתברר ערב יום העצמאות מהודעת פיטץ', חברת דירוג האשראי הבינלאומית הגדולה, שהחליטה כי דירוג האשראי של ישראל לשנים הקרובות לא יעלה, חרף ביצועיה בשנים הקודמות.

הגירעון גדול יותר השנה גם בשל עלייה בהתחייבויות הממשלה בצד ההוצאות לביטחון, לשכר, ליישום המלצות ועדת טרכטנברג וגם בשל הירידה הצפויה בגביית המסים. איתות ראשון למצוקת המסים השנה ניתן ברבעון הראשון שלה, עם גבייה נמוכה במיליארדי שקלים ביחס לתחזיות.

ואולם עם כל הקושי בתקציב השנה, תמונת תקציב 2013 נראית קשה בהרבה. בצד ההוצאה יידרש האוצר למצוא מקורות כספיים לשורה של נושאים בהשוואה ל-2012, כמו 3.3 מיליארד שקל לביצוע המלצות ועדת טרכטנברג, 2.2 מיליארד שקל לתוספות שכר לרופאים, לאחיות ולפרקליטים, עוד 3-4 מיליארד שקל לכל הפחות לביטחון ו-800 מיליון שקל לעובדי קבלן. כלומר, עוד כ-10 מיליארד שקל. ועדיין לא דיברנו על הטייס האוטומטי - כלומר, תוספות תקציביות שיסתכמו ביותר מ-15 מיליארד שקל.

ובצד ההכנסות, צריך לזכור, הבסיס לתחזית המסים ל-2013 תהיה גביית המסים הלא גבוהה ב-2012. כלומר, הפתרון למצוקת תקציב 2013 לא יבוא מצד ההכנסה. להפך, היא תחריף את המצוקה. כלומר, תקציב 2013 - ואיש לא חולק על כך מבין מומחי הכלכלה - ידרוש קיצוצים גדולים וכואבים בצד ההוצאה שכמוהם לא ידענו בשנים האחרונות, ובד בבד העלאות במסים, כשהעלאת המס המועדפת על האוצר היא העלאה במע"מ. אבל אין ספק כי יהיה הכרח גם בהעלאת מס ההכנסה ומס החברות.

שנת בחירות, או תקופת בחירות, היא תקופה של שפיכת כספים על ידי השלטונות כדי לסמא את עיני הבוחרים. אמנם במערכות הבחירות האחרונות התופעה הצטמצמה, שכן הפוליטיקאים נהפכו אחראים יותר, והעם הבין כי מה שניתן "במתנה" לפני הבחירות יעלה ביוקר אחריהן.

דבר אחד ברור מעל לכל ספק לכל הפוליטיקאים, בכירים כזוטרים: עם תקציב של גזרות לא הולכים לבחירות. עם קיצוצים מקיפים וכואבים בשירותי הממשלה, ביישום המלצות ועדת טרכטנברג, בחינוך, בבריאות, בקצבאות הביטוח הלאומי ובתשתיות מחד, והעלאת נטל המסים בצורה כואבת מאידך, רק מטורף יעז לרוץ לבחירות.

לכן אין פלא שגורמים רציניים, גורמים קובעים באוצר, אומרים על רקע הבחירות הקרובות לכנסת הבאה כי עדיף יהיה שתקציב 2013 לא יאושר בכנסת עד סוף 2012. כי עדיף שתקציב 2013 לא יאושר כאשר באוויר אדי בחירות, אלא רק אחרי שהם יתפוגגו. גם שטייניץ שומע את הדברים. שומע ולא מגיב. ההחלטה, בכל מקרה, תהיה של הממשלה.

במקרה שהממשלה לא תאשר תקציב לשנה הבאה בשל הקדמת הבחירות, המדינה תחיה ב-2013 עד להקמת הממשלה החדשה עם תקציב 2012. תקציב קטן יותר, תקציב אחראי.

כבר היינו בסרט הזה לא מזמן. ב-2008 אישרה הממשלה, עם אהוד אולמרט בראשה ורוני בר-און בתפקיד שר האוצר, תקציב ל-2009, אולם לא הצליחה לאשר אותו בכנסת בשל הקדמת הבחירות למחצית הראשונה של 2009. כך, במחצית הראשונה של 2009 עבדה ממשלת אולמרט, ובהמשך ממשלת בנימין נתניהו שהחליפה אותה, עם תקציב 2008. כל חודש הוציא האוצר, כפי שהחוק קובע, רק 1/12 מתקציב השנה הקודמת, 2008.

הטייס האוטומטי, התחייבויות חדשות ל-2009 וכן פיזור כספים על רקע הבחירות הקרובות - לא עבדו, מה שהקטין את הוצאות הממשלה ב-2009 ביחס לצפוי ולמתוכנן. באמצע 2009 ממשלת נתניהו-שטייניץ החלה לפעול, הכנסת אישרה תקציב דו-שנתי ל-2009 ול-2010 וכל השאר היסטוריה.

אם ב-2013 האוצר יעבוד לפי תקציב 2012, פירוש הדבר שכל התוספות התקציביות שנדרשות בתקציב 2013 כבר כיום - כולל התוספות הגדולות לביטחון ולטרכטנברג והתקציבים הגדולים לחוק חינוך חובה לגילאי 3-4 - לא ייכללו בביצוע תקציב 2013, וכך גם לא הגדלת התקציב השנתית האוטומטית ב-2.7%. האוצר יעבוד עם תקציב 2012 שאושר בכנסת, ולכל חודש נתנו 1/12 מהתקציב.

נגיד בנק ישראל, סטנלי פישר, ייהפך לרגולטור הגדול של המשק. התקציב יהיה תקציב צנע. המשרדים גם לא יוכלו לקבל התחייבויות ארוכות טווח. הממשלה החדשה, שתיבחר בסוף 2012 או בתחילת 2013, תלוי במועד הבחירות, תצטרך כבר בתחילת הדרך שלה להתמודד עם תקציב 2013. זו תהיה ההחלטה החשובה הראשונה שלה. מלאכה לא פשוטה, כאמור, הדורשת קיצוצים קשים מאוד בצד ההוצאות והעלאות מסים, שיחזירו אותנו כמה שנים אחורה. אבל לממשלה חדשה, בניגוד לממשלה שמסיימת את דרכה, יש את הכוח לבצע מהלכים כואבים.