ועדת המזון: הגבלת הריכוזיות תוריד המחירים

הצוות הבינמשרדי לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה (ועדת קדמי), הגיש היום את המלצותיו הסופיות לשר התעשייה, המסחר והתעסוקה, שלום שמחון, ולשר האוצר, יובל שטייניץ.

הצוות הורכב מנציגי משרדי האוצר, התמ"ת, החקלאות, הבריאות, ראש הממשלה, הממונה על ההגבלים העסקיים והסוכנות לעסקים קטנים, והסתייע בשירותיה של חברת ייעוץ כלכלי בינלאומית. במהלך עבודתו קיים הצוות שלושה שימועים לקבלת עמדות הציבור בנושאים שונים. המלצות הצוות כוללות גם את המלצות צוות המשנה לבחינת משק החלב.

על מנת לפתור באופן אמיתי ומבני את הכשלים שהתגלו, ביצע הצוות בחינה יסודית לכל אורכה של שרשרת הערך של מוצרי המזון, תוך בדיקה מעמיקה של כל חוליה בה, החל מראשית דרכו של מוצר כחומר גלם במקטע החקלאי, במקטע היצרני או במקטע היבוא דרך השיווק וההפצה ועד הצבתו על המדף ברשתות הקמעונאיות ורכישתו על ידי הצרכן. כל חוליה בשרשרת נבחנה בקפידה וקיבלה התייחסות בדמות המלצות וכלי מדיניות לתיקון הכשלים בה, להגברת התחרות ולהקטנת כוחם של מקטעים ריכוזיים המונעים את הוזלת המחירים לצרכן. כלל ההמלצות על פרקיהן והכלים המוצעים בהן מבטאות פתרון משולב שיאפשר הורדת מחירים.

הרכב הצוות, נוכחות כל גופי הממשלה הרלבנטיים ושמיעת עמדות הציבור בכל הנושאים, איפשרו לו לבחון את האינטרסים השונים ולהמליץ על צעדים אופרטיביים להתערבות ממשלתית תוך שמירת האיזונים הקיימים והנדרשים על מנת להבטיח קיומו של שוק חופשי. עם הגשת המלצות הצוות לשרים, מוטל תהליך היישום על הממשלה ועל הכנסת. הצוות סבור ומקווה כי כל הגורמים הרלבנטיים יפעלו במהירות לשם יישום ההמלצות וזאת במטרה להוריד את יוקר המחייה בתחום מוצרי המזון והצריכה עבור אזרחי מדינת ישראל.

הצוות מצא כי מחירי המזון בישראל יקרים גם בהשוואה בינלאומית וגם כי קצב התייקרות המחירים בישראל מספטמבר 2005 ועד יוני 2011 היה גבוה משמעותית ביחס לכלל מדינות ה-OECD. הצוות מצא כמה כשלים שהביאו את שוק המזון בישראל למצבו הנוכחי:

1. מקטע האספקה (יצרנים ויבואנים) והמקטע הקמעונאי (משווקים), ריכוזיים בהשוואה למדינות ה-OECD. מקטע האספקה הוא הריכוזי ביותר בכל שרשרת הערך.

2. המקטע הקמעונאי הפך לריכוזי במיוחד מאז רכישת קלאבמרקט על ידי שופרסל והוא החמישי בגובהו במדינות ה-OECD

3. בשוק המזון קיימת שורה של הסדרים בין הספקים לרשתות השיווק אשר מגבילים את התחרות בין הספקים הדומיננטיים לספקים מתחרים ובין רשתות השיווק הדומיננטיות לקמעונאים אחרים. לאור קיומם של אוליגופולים בענף המזון, קיימת תחרות מועטה ואין לחץ אמיתי על השחקנים השונים להוריד מחירים, כך שבעוד שעלייה במחירי תשומות הביאה לעליית המחיר לצרכן, הרי שירידת מחירי התשומות לא הגיעה לצרכן.

מכסים וחסמי יבוא אחרים משפיעים אף הם לרעה על רמת מחירי המוצרים. בנושא זה אימצו השרים את המלצות הצוות ושר האוצר חתם על צו המורה על הפחתת מכסים על מוצרי מזון רבים.

הצוות בחן לעומק את השפעת המכסים על התחרות ועל רמת מחירי המזון ואת השלכות הפחתת המכסים על הסכמי סחר בינלאומיים, על החקלאות המקומית ועל התעסוקה והתעשייה המקומית. לאחר בחינת הסוגיה המליץ הצוות לשרים, בחודש ינואר 2012, להפחית מכסים על מוצרי מזון שאינם מיוצרים בישראל או מיוצרים בהיקף זניח וכן על מוצרים בהם שיעור המכס גבוה במיוחד.

הצוות המליץ על הפחתת מכסים דרמטית בשיעור של 40%-100% על מוצרים שאינם מיוצרים בישראל, הפחתת מכסים על מוצרים חקלאיים בהם שיעורי המכס מנעו ייבוא מתחרה (כדוגמת בשר בקר טרי, בשר כבש וכו'), וקבעה מתווה להפחתת מכסים על מוצרי מזון תעשייתי (לרבות שימורי טונה, נקניקים ומוצרי בשר, מיצי פירות ועוד).

הצוות המליץ על שורת צעדים, שמטרתם הגדלת השקיפות, מניעת הטעייה והגברת כוח המיקוח של הצרכן. הגברת השקיפות ומניעת פרקטיקות מטעות תמנע מציאות בה צרכנים מבזבזים את כספם לרכישת מוצרים נחותים ולקויים. אימוץ ההמלצות אף יביא לשימוש נכון יותר במשאבי הספקים, כך שבסיס התחרות לא יהיה פיתוי, לחץ והטעייה אלא מוצרים טובים יותר וזולים יותר.

הצוות ממליץ לקדם תהליכי חקיקה ואכיפה עצמית, לרבות הטלת עיצומים כספיים והגברת אכיפה על חוקי צרכנות, הטלת חובת היוועצות עם הממונה על הגנת הצרכן, הרחבת סמכויות הממונה על הגנת הצרכן גם לפיקוח על מחירים מירביים והעברת סמכויות אלה ממשרד התמ"ת לרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, עידוד אכיפה עצמית וגיבוש תו חברתי צרכני וולונטרי.

הצוות המליץ על חיזוק האכיפה הצרכנית באמצעות הפעלת שני פרויקטים ניסיוניים על ידי המועצה לצרכנות, שמטרתם הגברת הסיוע האזרחי לצרכנים וההרתעה הצרכנית.

כן המליץ הצוות על הגברת שקיפות המחירים לצרכן ועריכת סקרי מחירים להשוואה בינלאומית של מחירי מוצרים המיובאים על ידי ספקים ריכוזיים.

פרק זה הוא הפרק המרכזי בהמלצות הצוות, בו מפורטים אופני ההתערבות הממשלתית הנדרשים לצורך הגברת התחרותיות והפחתת המחירים לצרכן, החל בשלב ייצור המוצר ואספקתו, דרך ההסדרים שבין הספקים לקמעונאים, בתחרות במקטע הקמעונאי ובשקיפות המחירים לצרכן.

הצוות ממליץ על הגברת התחרות באמצעות הסרת חסמי יבוא, כולל הקלות בתהליכים לאישור יבוא מקביל של מזון.

ההסדרים בין ספקים לקמעונאים - הצוות ממליץ על חקיקה על בסיס עקרונות ה"צו המוסכם" - התערבות רגולטורית שתחזק את הרשות להגבלים עסקיים ושתכלול: איסור על ספקים להתערב בקביעת מספרם או זהותם של ספקים מתחרים ברשת; איסור על רכישת שטחי מדף על ידי ספקים; איסור על סדרנות של הספק ברשתות הקמעונאיות; איסור על הסדרים המקבעים נתח שוק של ספק; איסור על הסדרים הקובעים מחיר מינימום; איסור על הסדרים הקבועים בלעדיות במבצעים (לרשת או למוצר של ספק מסוים).

הצוות מצא כי מחירי מותגים פרטיים ומוצרים של יצרנים קטנים ובינוניים מהווים לרוב חלופה זולה יותר למותגים של הספקים הדומיננטיים ובכך תורמים לתחרות ולהגברת הלחץ להפחתת מחירים. בעוד שבמדינות רבות בעולם עומד נתח השוק של המותגים הפרטיים על עשרות אחוזים, עומד נתח השוק של מותגים אלו בישראל על פחות מ-10%. הצוות סבור כי עידוד עסקים קטנים ובינוניים בתחום המזון, הסרת חסמי יבוא והגדלת החשיפה של הציבור לרמת האיכות של השחקנים והמותגים הפרטיים והקטנים יתרום להפחתת מחירים לצרכנים.

הצוות ממליץ לקבוע כי תוטל חובת דיווח על רמת הרווחיות על מוצרים המאופיינים ברמת ריכוזיות גבוהה. הצוות ממליץ גם כי מוצרים שמחירם מפוקח על ידי הממשלה יוצבו במקום בולט ונבדל מיתר המוצרים ויסומנו באופן שבו חשיפתם לצרכן תהיה מספקת.

בנוסף, תבצע הממשלה סקרים תקופתיים להשוואת מחירים בינלאומית של מחירי מוצרים מיובאים המאופיינים ברמת ריכוזיות גבוהה במקטע האספקה ותפרסמם לציבור, הצוות ממליץ לרשות להגבלים העסקיים לבחון האם רכישת יצרני מזון קטנים על ידי ספקים דומיננטיים גרמה לשינוי לרעה בתחרותיות בענף המזון.

הצוות ממליץ על שורת צעדים שיביאו להגברת התחרות על ליבו וכיסו של הצרכן, בהם הפחתת חסמים המונעים פתיחת חנויות של מתחרים חדשים באיזורים בהם ישנה ריכוזיות קמעונאית; הגבלת פתיחת חנויות חדשות של קמעונאים דומיננטיים באזור בהם התחרות מועטה; מניעת הסדרים כובלים המגבילים כניסת מתחרים לאזור התחרות של קמעונאי, לרבות בחינת הסכמי נדל"ן רלבנטיים; עידוד קמעונאיים שאינם מתחום המזון להיכנס לתחום, עידוד קמעונאים מקוונים, עידוד שווקים מקומיים למזון).

צוות המשנה לתחום משק החלב עמד על שורה של כשלים אשר מאפיינים את כל שרשרת הערך הכוללת את מקטע הרפתות, מקטע המחלבות, שהן יצרניות מוצרי החלב, והמקטע הקמעונאי.

הצוות ממליץ על החלת מתווה התייעלות במחיר המטרה, על פני 8 שנים ושיפור במערך קביעת מחיר המטרה, על ניוד מכסות החלב באופן חופשי וללא התערבות, מתן מענקי פרישה כתמריץ ליציאה מהענף ליצרנים הלא יעילים.

לגבי מקטע המחלבות והקמעונאים, הפחתת המכס ביבוא גבינות קשות ( יש לציין כי שר האוצר כבר חתם על צו כאמור), המלצה להגביל את היבוא לשחקנים גדולים בשוק - אי מתן רישיונות ייבוא לגבינות קשות לספקים גדולים, ובייחוד למחלבה אשר לה יותר מ-30% מהשוק, שימוש בפרק ז' לחוק הפיקוח לצורך דרישת דו"חות כספיים ונתונים נוספים ממחלבות, רפתות וקמעונאים מידי תקופה. כמו כן, ממליץ הצוות כי רשות ההגבלים העסקיים תקיים בחינות של קשרי ספקים וקמעונאיים בשוק החלב וכן תבחן את מקטע המזון לבעלי החיים.

שר התמ"ת, שלום שמחון, הודה לחברי הוועדה ולעומד בראשה ואמר, כי מדובר בעבודה המקיפה ביותר שביצעה הממשלה לבחינת משק המזון. שמחון ציין כי בימים הקרובים ילמד את הדו"ח באופן מעמיק יותר בטרם ההחלטה אם לקבל את מכלול ההמלצות שבדוח או את רובן. ככל שיידרש, ייתכן כי יבקש מהצוות להתכנס שוב להבהרות.

"אני מאמין כי יישום ההמלצות יביא להורדת מחירים ולחיזוק כוחו של הצרכן. יש בדו"ח מארג שלם של צעדים שייתנו בסופו של תהליך את התוצאה הרצויה. שוק המזון ייראה בעוד מספר שנים אחרת", אמר שמחון.

שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, ציין כי "מחירי המזון עלו באופן משמעותי בעשור האחרון והמלצות הועדה יביאו להורדת המחירים. הוועדה קובעת שיש לקדם את התחרותיות בשוק המזון על מקטעיו (יצרנים, סיטונאים, קימעונאים), שכן בלא קיומה של תחרות, לא נחזה בהורדת מחירים. כזכור; לפני כשבוע חתמתי על צווים להפחתת מכסים על מאות מוצרי מזון שונים - דבר אשר יביא להפחתת מחירים מהירה, מדובר ביישום אחת ממסקנות הועדה וכעת עלינו לפעול להשלמת יישום שאר ההמלצות".