המגזר הציבורי: "הטובים והמבריקים לא נשארים"

לפני יותר מעשר שנים עבד רם קנדיל, בוגר תואר ראשון במינהל עסקים, כמרצה במכללות פרטיות והשתכר 13 אלף שקל בחודש. המשרה היתה טובה, אך ללא הכנסה קבועה בחודשי הקיץ. לכן, כשנתקל במודעת דרושים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס) - החליט לנסות את מזלו. השכר אמנם היה נמוך משמעותית משכרו כמרצה, אך היציבות התעסוקתית, התנאים הסוציאליים והעניין המקצועי הכריעו את הכף.

"חשבתי שעל השכר הנמוך יפצו תנאים של עובד במגזר הציבורי, ובראשם קביעות והפרשות סדירות לפנסיה - מה שחסר לי כעצמאי", מספר קנדיל, שהתקבל לעבודה וכיום הוא מרכז סקרי עסקים בלמ"ס. מהר מאוד התברר לו שהקביעות הנחשקת אינה מנת חלקם של מי שנכנסו לתפקיד בחוזה אישי, כפי שהוא עשה, אלא רק של עובדי החוזים הקיבוציים המאוגדים בהסתדרות.

למעשה, הבין שהוא כפוף לחוזה "אישי-קיבוצי", כלומר, הוא לא רק נעדר קביעות, אלא גם חסר את היתרון העיקרי המאפיין חוזים אישיים: ניהול משא ומתן מול המעסיק על השכר, וחתירה להצטיינות כאמצעי מיקוח.

"בשירות המדינה היו יכולים להיות הרבה יותר אנשים טובים אם שיטת הניהול ועיוותי השכר לא היו עושים נזקים, ומובילים לתופעות של היעדר מוטיבציה ואווירה מתמדת של מאבקים וחשדנות. גם העובדים הטובים לא מממשים את הפוטנציאל שלהם", אומר מוטי שפירא, מנכ"ל להב (לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל), שכיהן כסמנכ"ל משרד השיכון.

עובדים בחוזים אישיים מתקדמים בשכר רק לפי דרגות, והשכר בדרגה שעמה נכנס קנדיל לתפקיד, היה כ-5,500 שקל בחודש. כיום, לאחר 11 שנות ותק ותוספות שונות המוצמדות לשכר הבסיס, הוא משתכר 8,500 שקל בחודש, ולא רואה אופקי קידום. "אם אני בחוזה אישי, לפחות שיתנו לי לנהל משא ומתן אמיתי על השכר", הוא אומר.

קנדיל שייך לקבוצה של כ-7,000 עובדים בשירות הציבורי הממשלתי - 11% מתוך 64 אלף איש סך הכל - המועסקים בחוזה אישי (ראו תרשים). חוזים אלה נחלקים לכמה סוגים: חוזי בכירים וחוזי מומחים הם לרוב חוזים בשכר גבוה (16-30 אלף שקל), הניתנים למנכ"לים ולסגניהם וכן לאנשי מקצוע מומחים. מלבדם יש חוזים מקצועיים (לכלכלנים וסטטיסטיקאים), חוזים חיוניים (לאקדמאים שונים, בעיקר במדעי החברה) וחוזים מיוחדים, הניתנים לרוב לעובדים שעתיים.

המועסקים באמצעות החוזים האישיים, בעיקר החוזים החיוניים, מתוסכלים בדרך כלל מתנאי ההעסקה ובוחרים שלא להישאר במערכת. לטענתם, הם "יוצאים קרחים מכאן ומכאן": מצד אחד שכרם הממוצע של אקדמאים בשירות המדינה נמוך בכ-20% מזה של אקדמאים בשוק הפרטי (ראו תרשים), ומצד שני לא ניתן להם פיצוי מספק בעבור הירידה בשכר - כלומר קביעות.

מחקר חדש של בנק ישראל אישש את התחושות של קנדיל, ומצא כי סיכויי העזיבה של עובדים שעברו לחוזה אישי ב-2001-2002 גבוהים כמעט פי שלושה מאלה של עובדים בהסכמים קיבוציים.

הסיבה העקרית לשיעורי נטישה אלה היא, כצפוי, תנאים שלא מצדיקים את השכר הנמוך. "החוזים האישיים לא השיגו את מטרתם. קבלת חוזה אישי מגדילה את הסיכוי לעזוב", נכתב במחקר.

קנדיל החליט שלא להרים ידיים, ובמקום לנטוש את הספינה - להילחם בשיטה. יחד עם אבירם זולטי ואריאל קדושי, הקים קנדיל בספטמבר את עמותת אחדות, ארגון שמאגד מאות עובדים בחוזה אישי במגזר הציבורי, מרביתם עובדים בשירות המדינה.

"המדינה לא יכולה לאחוז בחבל משני קצותיו", אומר קנדיל. "או שנקבל חוזה אישי אמיתי, או שנוכל להמיר את החוזים האישיים לחוזים קיבוציים המזכים אותנו בהגנה ומאפשרים לנו לצבור כוח כקבוצה. אנחנו תומכים בחוזה קיבוצי גמיש, כזה המאפשר גמישות ניהולית כמו גם העסקה הוגנת".

מה משאיר אתכם בעבודה הנוכחית, אם התנאים כה בעייתיים?

"אני נהנה מהאתגר בתפקיד ומאמין שנוכל לקדם את מצבנו בזכות ההתאגדות. מצד שני, הטובים והמבריקים לא נשארים לאורך זמן, כי הם נתקלים בביורוקרטיה מתישה, בקשיחות בניהול קלוקל ובהיעדר מנגנוני הערכה. רבים עברו למגזר הפרטי, לבתי השקעות ולהיי-טק".

לא כך היתה אמורה להיראות התמונה בשלהי שנות ה-90, כשהחליטו בנציבות שירות המדינה להרחיב את מודל החוזים האישיים לכלל העובדים האקדמאים (שעד אז ניתן רק לעובדים בכירים - ה.ו). הכוונות היו טובות: חוזה אישי המציע שכר הגבוה בכ-25%-30% מזה המוצע בהסכמים הקיבוציים, אמור היה לפתות צעירים להיכנס לשירות הציבורי ולדבוק בו.

אבל השכר פשוט לא תחרותי מספיק אל מול המגזר הפרטי. בחינת נתוני השכר של עובדים בחוזה אישי בשירות המדינה, לפי נתוני הממונה על השכר ל-2012, מעלה כי השכר ההתחלתי של מי שנכנסים לדירוג האקדמאים (לרוב ממדעי החברה) בדרגה הנמוכה ביותר (36) הוא 5,337 שקל - למשל לצוערי סחר חוץ, מנתחי סקרים בלמ"ס, מפקחים על חוקי עבודה, עובדי לשכות הדוברות או עובדי מערכות מידע. בדרגה 38 השכר הוא 5,590 שקל ובדרגה 40 - 6,597 שקל. לשם השוואה, שכרו של משפטן מתחיל בפרקליטות המדינה ובלשכות המשפטיות הוא 6,758 שקל.

אלא שלא כל עובדי החוזים האישיים בשירות המדינה מסתפקים בשכר התחלתי הקרוב למינימום, מה שאומר שהנציבות בוחרת לתגמל בעלי מקצוע מסוימים שהיא חפצה בייקרם: עובדי "איכות סביבה" (פקחים לרוב) משתכרים בדרגה המינימלית כ-7,000 שקל (ראו תרשים); "כלכלנים נבחרים" - כ-9,300 שקל, ומפתיע מכל - נהגי שרים, שנכנסים לעבודה בשכר של יותר מ-12 אלף שקל.

בנציבות שירות המדינה מסבירים כי "משכורתם של הנהגים מגלמת שעות נוספות ועבודה בסופי שבוע", אבל שפירא מציע הסבר אחר: "משכורות הנהגים גבוהות בשל לחצים שהפעילו שרים. במערכת התגמול של הנציבות אין שום היגיון. אין זכר לתיאוריות במשאבי אנוש העוסקות בהנעת עובדים ופיתוח יצירתיות. זו מסגרת אנכרוניסטית המשמרת את המבנה הקיים ומבטיחה להגיע לפנסיה בשלום".

בנציבות שירות המדינה מוטרדים מכך שמיטב העובדים רואים בתפקיד קרש קפיצה למגזר הפרטי, אך הניה מרקוביץ, מנהלת אגף בכיר לתכנון ובקרה בנציבות שירות המדינה, מסבירה שידיה כבולות, לכן היא מעדיפה להביט על חצי הכוס המלאה. "אני רוצה את החבר'ה הצעירים אצלי ל-7-5 שנים, הם ייתנו לי את השנים הטובות שלהם", אומרת מרקוביץ. "חלק יתקדמו וחלק לא, כך זה בכל מקום".

החוזה האישי נועד לתמרץ אקדמאים להיכנס לשירות המדינה, אז למה לא לתת להם חוזה אישי אמיתי - לאפשר להם לקיים משא ומתן על שכרם, מה שגם יעודד מצוינות?

"זה בלתי אפשרי. יש אחידות בשירות המדינה, מה לעשות? זה לא שוק פרוע, ואני עובדת לפי מגבלות תקציביות. יש מקרים מיוחדים מאוד שבהם אני יודעת להעניק חוזים אישיים עד הסוף".

אז איך עובדים בחוזה אישי מתקדמים ומשתדרגים בשכרם?

"יש תוספות של שכר עידוד והקידום נעשה דרך העלאה בדרגה שמשמעותה קידום בשכר. אם עובדים מרגישים שאין להם מסלול קידום - שייצאו לשוק הפרטי. אצלנו הם מקבלים ניסיון שלא יסולא בפז. את האתגרים שעומדים בפני כלכלן באוצר לא יקבל אף כלכלן במגזר הפרטי".

מרקוביץ טוענת כי עובדי החוזים האישיים מקבלים "קביעות", גם אם אין הכרה פורמלית בכך: "תהליך הפיטורים של עובדים בחוזה אישי קשה כמו זה של עובד בהסכם קיבוצי, הקביעות נהפכה לעניין סמנטי". לדבריה, עובדים בחוזה אישי בשירות המדינה מקבלים 90% מההטבות שאותן מקבלים עובדי החוזים הקיבוציים - כאשר מה שנגרע מהם הוא תוספות ותק בשיעור של 1.5% בשנה וקרן ידע, כך שאין סיבה להתלונן.

עובדים בחוזה אישי יכולים לקבל קביעות פורמלית?

"כן, אם הם מוותרים על החוזה האישי לטובת חוזה קיבוצי, כלומר יורדים בשכר.

מי הם עובדי "משרות אמון"?

"מדובר בעוזר השר ודובריו - שבאים והולכים עמו. החוזה שלהם אישי לגמרי, הם לא מקבלים שום הגנה, ושכרם מגיע ממכסת תקציב שניתן לשכר עבור שבעה עובדים - 80 אלף שקל בחודש. הנהג והמנכ"ל הם לא משרות אמון".

אז מה הפתרון? מדינות כמו בריטניה, אוסטרליה וניו זילנד הצליחו לחולל רפורמה בשירות המדינה בזכות אדם אחד נחוש במיוחד - ראש הממשלה. כך למשל, בתקופתה של מרגרט תאצ'ר ניטרלה ממשלת בריטניה את התנגדותם של האיגודים המקצועיים לרפורמות בכך שהציגה לעובדים שתי אפשרויות: חתמו על חוזה אישי תוך העלאת שכר משמעותית ומתן אפשרות לקידום, או שתישארו בחוזה קיבוצי ללא שינוי בשכר ובפוזיציה. כיום שכרו של מנכ"ל משרד ממשלתי בבריטניה שווה לזה של מנכ"ל במגזר הפרטי.

השורה התחתונה היא בטעם חמוץ-מתוק, כפי שמגדיר זאת פרופ' משה מאור מהאוניברסיטה העברית, החוקר את המגזר הציבורי בהשוואה בינלאומית: "דרוש ראש ממשלה שרוצה לשנות. האם נראה פה את תאצ'ר הישראלי? זו השאלה הגדולה".

בשנה וחצי האחרונות מוכיח משרד התמ"ת שמשרד ממשלתי שרוצה לחולל שינוי במנגנוני תמרוץ העובדים - גם אם מדובר בעובדים קבועים, עייפים ונטולי מוטוויציה לכאורה - הוא יכול לעשות זאת, ואפילו ללא תוספות תקציביות.

תוכנית ראשונה ("מערכת תוכניות עבודה") שהגה האגף לאסטרטגיה ותכנון מדיניות, מקנה כ-20% משכר העידוד הקיים (שכר שניתן בנוסף לשכר הבסיס) לפי מדדי ביצוע, עמידה ביעדים ותפוקות. במלים אחרות - מי שמפיק יותר, מקבל תגמול גבוה יותר. כצפוי, העובדים עבדו קשה יותר - והמערכת התייעלה. "אם לפני כן היו הוראות שנשלחו להנהלה והעובדים לא היו מודעים אליהן, הרי שכיום כל משימה היא משימת צוות, העובדים רוצים להירתם", מסבירה מיכל פינק, מנהלת אגף בכיר לאסטרטגיה ותכנון מדיניות בתמ"ת. פינק מספרת כי התוכנית הצליחה במידה כה רבה עד שבמשרד ראש הממשלה החליטו להחילה על כלל משרדי הממשלה.

תוכנית נוספת נועדה למנוע תופעה של עזיבה לטובת המגזר הפרטי בקרב מנהלים באגף סחר חוץ. מדובר בנספחים מסחריים שחזרו משליחות ונאלצו לרדת בשכר ובתנאים בשל ביטול ההטבות שקיבלו בחו"ל. הפתרון - מענקים למנהלים בסוף השנה, בהתאם לעמידה ביעדים שונים. פינק: "היתה היענות לתוכנית, ואנחנו מקווים שנראה ירידה במספר העוזבים למגזר הפרטי".