אפריל 2008. משרד האוצר חותם על הסכם השכר הקיבוצי הראשון עם יו"ר ההסתדרות עופר עיני. ההסכם מבטיח למאות אלפי העובדים במגזר הציבורי תוספת שכר של 5% ומענק בשיעור של 16.5% מהמשכורת. גם כלפי גמלאי הפנסיה התקציבית האוצר מגלה נדיבות ומעניק להם, בנוסף לתוספת שכר של 5%, תוספת חד-פעמית שמעלה את הפנסיה שלהם ב-10%-17%, בהתאם לשנה שבה פרשו מהעבודה. ולא רק זאת, האוצר הסכים לדרישת ההסתדרות לשנות את שיטת עדכון הפנסיה כך שתוצמד למדד המחירים - מה שהבטיח את עדכונה מדי שנה.
לנדיבות הפתאומית הזו היתה סיבה טובה. במשרד האוצר ביקשו לנצל את ההזדמנות החגיגית שבה ההסתדרות קיבלה את רוב מבוקשה, כדי לנסות לממש חלום ישן: רפורמה בשירות המדינה, שתאפשר להצעידו קדימה ולהביא למגזר המאובן גמישות ניהולית ואפשרות לשפר את כוח האדם.
עיני לא התלהב, אבל גם לא רצה להיראות כמי שמתנגד ליוזמה החשובה. אנשי האוצר אמנם הבהירו שהרפורמה לא תפגע בתנאי ההעסקה של העובדים - אבל בהסתדרות לא האמינו. הפתרון כמו תמיד, היה הקמת ועדה. בראש הוועדה משותפת להסתדרות ולאוצר עמדו יו"ר הסתדרות המהנדסים, יצחק רז, וממלא מקום נציב שירות המדינה, יעקב ברגר, שניהם אנשי מקצוע עתירי ניסיון. השאלה היתה כיצד לאפשר למשרדי הממשלה שליטה בקליטה, פיטורים וניוד עובדים בהתאם לצורך, כשבתמורה יוכלו עובדים המועסקים באמצעות חוזים אישיים לעבור להעסקה באמצעות הסכמים קיבוציים ולהיות מיוצגים על ידי ההסתדרות.
מה קרה מאז הקמת הוועדה? כלום. הוועדה לא התכנסה כלל, בכירים באוצר התחלפו בינתיים, והיא שבקה חיים. הניסיון האמיתי הראשון לבצע מהפך תפישתי בשירות המדינה בשיתוף פעולה עם ארגון העובדים הגדול - שהיה אמור להשפיע גם על התנהלות הרשויות המקומיות והחברות הממשלתיות - נהפך להיסטוריה.
מאז עשה האוצר עוד כמה ניסיונות לרפורמת עובדים במגזר הציבורי, אך באופן נקודתי: במינהל מקרקעי ישראל, ברשות השידור, באמצעות שיטת התגמול לחלק מהעובדים בנמל אשדוד (אחרי הרפורמה המבנית בנמלי הים ב-2005), בצה"ל, במשרד המשפטים, ובאחרונה גם ברכבת. רפורמה רוחבית, חוצת משרדי ממשלה, מעולם לא יצאה לפועל.
"לעקוף את ההסתדרות"
בעקבות הסכם השכר הקיבוצי האחרון של עובדי המגזר הציבורי שנחתם באוקטובר 2010, סיכמו משרד האוצר וההסתדרות על "החייאת" ועדת רז-ברגר והעלאת הדרג של העומדים בראשה, כך שייקחו בה חלק מנכ"ל משרד האוצר ויו"ר האגף לאיגוד מקצועי. זאת, בצד ועדה אחרת שתעסוק בהשבחת סגל השירות הציבורי. כמעט שנתיים חלפו מאז - אך אין תוצאות נראות לעין.
"ב-30 השנים האחרונות לא בוצעו בישראל רפורמות רוחביות", אומר פרופ' משה מאור, מופקד הקתדרה למינהל ציבורי באוניברסיטה העברית ומומחה לרפורמות בסקטור הציבורי. "ההסתדרות, ארגון העובדים הגדול בישראל, היא זו שחוסמת בכל כוחה שינויים הכרחיים מקיפים במגזר הציבורי בשל ההסכמים הקיבוציים שמאבנים את המגזר ולא מאפשרים לו להתחדש.
"ההסתדרות חושבת בעיקר על עצמה: למה לה לתת יד להכנסת שינויים מבניים או ארגוניים שיאיימו על מעמדה בקרב העובדים במשרדי הממשלה, בחברות הממשלתיות והרשויות המקומיות? עדיף שיישאר המצב הקיים, האנכרוניסטי, שבו כמעט לא ניתן לפטר עובדים חסרי מוטיבציה, להעביר עובדים לתפקידים המתאימים לצורכי הארגון, או למדוד את ביצועי העובדים כדי להעניק לבעלי ההישגים שבהם תגמול כספי בהתאם. כך קשה לגייס ולשמר במערכת עובדים טובים באמת, ונותרים הבינוניים שאין להם סיבה להצטיין".
ההסתדרות, עם זאת, אינה הגורם היחיד שתוקע את הרפורמה הנחוצה כל כך. לדברי מאור, נדרש ראש ממשלה מחויב לנושא כדי שהדבר יצא לפועל. "אי רצונו של ראש הממשלה לפעול לרפורמה וחוסר היוזמה של נציבות שירות המדינה לאמץ מודלים הנהוגים בעולם המפותח הם חסם משמעותי.
"בכל מדינות OECD הנציבות פועלת בתור היועץ המרכזי של הממשלה ביישום רפורמות, למשל, בתחום של סגירת משרדי ממשלה שנהפכו מיותרים, או של הקמת משרדים חדשים. אבל בישראל זה לא כך. קיומה של הסתדרות אחת גדולה וחזקה הוא חיסרון - אך גם יתרון. מצד אחד מתקיימת בלימת שינויים, אך מצד שני ההסתדרות היא הגוף שבאמצעות הידברות עמו אפשר לנסות ולהגיע להסכם על ביצוע רפורמה רוחבית בשירות הציבורי, ולמנוע בכך מהומות".
ואם ההסתדרות תנהג באופן כוחני ולא תאפשר את הרפורמה הזו?
"במקרה זה על משרדי הממשלה לפעול באופן חד-צדדי: להציע לעובדים לעזוב את ההסכמים הקיבוציים ולעבור לחוזי העסקה אישיים שיבטיחו שכר גבוה יותר. זה קרה בבריטניה של תאצ'ר. האיגודים שם נלחמו ברפורמות אבל מצאו את עצמם מבודדים מהעובדים שרצו לשפר את שכרם, וכך הרפורמות של תאצ'ר עברו. כך גם לגבי ישראל: אם ההסתדרות תתנגד - העובדים עשויים להצביע ברגליים ולעבור לחוזים האישיים, המפתים יותר".
שותפים בעירבון מוגבל
אילן לוין, עד לאחרונה הממונה על השכר באוצר, טוען כי "ועדים לא מעטים מפרשים רפורמה כקבלת תוספות שכר גבוהות בלי לתת תמורה לכך. אלא שתמורה כלשהי חייבת להגיע. מדובר במשחק של תן וקח". על פי לוין, אפשר ללמוד על חשיבות שיתוף הפעולה מהתנהלות האוצר מול מינהל מקרקעי ישראל. "אחרי מאמצי שכנוע רבים נאותה ההסתדרות לתת יד למיני-מהפכה שביצענו שם: שינינו את המבנה של המינהל וחתמנו על הסכם קיבוצי הקובע שתהיה פרישת עובדים בהסכמה בין הוועד להנהלה, וכי אם מכסת הפורשים לא תתמלא יבוצעו פיטורים. כן, פיטורים", הוא מדגיש. "גם תוספות השכר שקיבלו עובדי המינהל הן בחלקן דיפרנציאליות, המבטאות את תרומת העובד.
"גם ברכבת ישראל ההסתדרות איפשרה הקמה של חברות בנות ואפילו מיקור חוץ חלקי, ובסיום המהלך היא אף הדיחה את ועד עובדי הרכבת בראשות גילה אדרעי. ההסתדרות הבינה, גם אם מאוחר, שהציבור לא מרוצה משירותי הרכבת, ולכן אם היא תתנגד לשינוי המבני בגוף זה, היא תספוג קיתונות של ביקורת - ופעלה בצורה נכונה".
לוין מזכיר גם את הרפורמה במערכת החינוך שהושגה הודות לשיתוף פעולה מצד שני ארגוני המורים (שאינם קשורים להסתדרות הכללית). הסתדרות המורים נתנה יד לרפורמת "אופק חדש", המעניקה תוספות שכר נאות למורים בתמורה לשעות לימוד רבות יותר, ואילו ארגון המורים העל-יסודיים סיים שנים רבות של סכסוכי עבודה ושביתות וחתם על רפורמת "עוז לתמורה", הפועלת על עיקרון דומה.
למרות ההתקדמות הנקודתית, טוען לוין כי ההסתדרות היא שותף בעירבון מוגבל לרפורמות. "ראשי הארגון מבינים שאם המגזר הציבורי לא ישתנה, לא תהיה ברירה אלא להפריט שירותים או לקנות אותם - וזה מאיים על העבודה המאורגנת", הוא טוען. "לכן הם הבינו שהם לא יכולים להילחם ברפורמות. רק מה? הם רוצים שישתפו אותם בתהליך ויגיעו עמם להסכמות. אבל בשורה התחתונה, וזו הבעיה, הם מוכנים לאפשר רק רפורמות נקודתיות שהמציאות כופה עליהם בלית ברירה - ולא רפורמות גורפות".
בהסתדרות מאשימים את משרד האוצר במסמוס הרפורמה הרוחבית בשירות המדינה. "העובדה שוועדת רז-ברגר התפזרה עוד לפני שהתכנסה, אינה באשמתנו", טוען חבר בהנהגת ההסתדרות. "עיני הציע לאנשי האוצר לשבת עמו ולהגיע להסכמות, אבל הם קיבלו רגליים קרות ובכך חשפו את פרצופם האמיתי. מבחינתם, 'גמישות ניהולית' היא להיפטר מהסכמים קיבוציים או מעובדים. זה לא עובד ככה.
"בעניין עובדי הקבלן במגזר הציבורי, למשל, הגענו להסכמות והוחלט להקים ועדה משותפת שתקבע מי הם 'עובדי כתף אל כתף' מבין עובדי הקבלן - אלה שייהפכו לעובדים מן המניין. פתאום כל משתין בקיר באוצר מופיע ומערים קשיים. כך גם בעניין הרפורמות. לא אמרנו שלא נשתף פעולה. אנו מוכנים לדון במשותף בכל בעיה. זה לא קורה לא כי אנחנו לא רוצים, אלא בגלל הצד השני, שרוצה רק לפטר ולא באמת לייעל".