שר המשפטים, יעקב נאמן, אמר ב-1997, כשהיה שר אוצר, כי "אגף התקציבים באוצר הוא סיירת מטכ"ל של השירות הציבורי". מאז לא השתנה הרבה - לא בשירות הציבורי, לא במשרד אוצר ולא באגף התקציבים שלו. השירות הציבורי ממשיך לצלוע, ואגף התקציבים ממשיך לנהל את המדינה.
באגף עובדים כ-60-50 כלכלנים, הם קובעים מדי שנה את תקציב המדינה - מכשיר העבודה המרכזי של הממשלה - ובהמשך מוודאים את ביצועו. מהתפקיד הזה נובע הכוח שהופך את אגף התקציבים לאחת היחידות המרכזיות במגזר הציבורי - יש שיגידו האגף החשוב ביותר. זהו גם מקור המתח המובנה בין האוצר לשאר המשרדים, כששרים, מנכ"לים ובכירים בכלל משרדי הממשלה מתלוננים כי "נערי האוצר, שאין להם מושג", קובעים להם את גובה התקציב, בשיטה הזו, הם טוענים, משתלט האוצר על משרדי הממשלה ומסרס את יכולת הניהול והמשילות של המשרדים הייעודיים.
הכל התחיל ב-1985, לאחר שישראל חוותה את אחד המשברים הכלכליים הקשים בתולדותיה. במתווה להוצאת המשק מהמשבר, הוחלט לתת יותר כוח לשר האוצר, למשרד האוצר, ובראש ובראשונה לאגף התקציבים, בבניית תקציב המדינה, בניהולו ובפיקוח על ביצועו. כל תהליך התקצוב השתנה וההצלחה היתה מהירה: האינפלציה כמעט שנעלמה, הגירעונות והחובות בתקציב ירדו פלאים, הצמיחה הגיעה, התעסוקה עלתה והאבטלה ירדה. התברר כי שינוי התפישה, המתווה החדש והבטחות הכלכלנים הוכיחו עצמם, ואין כוח חזק יותר מההצלחה. אגף התקציבים נהפך לילד הפלא של הממשלה ונשאר במעמד זה עד היום.
ואולם האם זו הדרך הנכונה ביותר לנהל את הממשלה? פרופ' אבי בן בסט, מהמומחים הגדולים יותר לכלכלת ישראל ומנכ"ל האוצר לשעבר, מזכיר כי בתהליך התקצוב יש ארבעה כוחות מרכזיים: ראש הממשלה, הממשלה, הכנסת והאוצר - ובראש ובראשונה אגף התקציבים. "האגף אינו מקשה אחת. לפני תקציב וגם במהלך השנה יש באגף ויכוחים מקצועיים, לעתים חריפים - למשל על סדרי עדיפויות", מדגיש בן בסט.
לדבריו, "המטרה של תהליך התקצוב היא לשמור על משמעת תקציבית, להשתמש בצורה היעילה ביותר בכספי משלם המסים ולבטא את סדר העדיפויות של החברה הישראלית. הספרות המקצועית והמציאות מוכיחות כי ככל שמספר המחליטים גדול יותר, נקבל פחות משמעת תקציבית, וגירעונות וחובות גדולים יותר.
"אם כל שרי הממשלה יחליטו על התקציב - הוא יהיה גדול יותר. אם נאפשר גם לשרים להשתתף בהחלטה, ברור ששר החינוך ירצה תקציב גדול יותר למשרדו, וזה לגיטימי, וברור ששר הבריאות ירצה תקציב גדול יותר לבריאות. אבל אף אחד לא יהיה אחראי למחיר - לגירעון, לחובות, ולצורך בהעלאת מסים.
"לכן נקבע שראש הממשלה ושר האוצר יהיו אחראים לתקציב כולו. הם היחידים שרואים את התמונה הכוללת, ומהבחינה הזו חשוב לתת כושר החלטה אסטרטגי עודף לראש הממשלה ולשר האוצר, ומכאן לאגף התקציבים, בגיבוש התקציב. אבל יש עוד שני נושאים בתקציב המדינה - מסים וקביעת סדרי עדיפויות. פה כן צריך לשתף את כל השרים".
"לא ייתכן שנערי האוצר יכתיבו סדרי עדיפות"
בעולם יש שני מודלים בקביעת תקציב המדינה: המודל הריכוזי, המקובל בישראל, שמשאיר את כל הכוח בידי ראש הממשלה ושר האוצר/אגף התקציבים; והמודל השיתופי. במודל הריכוזי לראש הממשלה ולאוצר יש כוח עודף והמשמעת התקציבית חשובה מאוד. במודל השיתופי, אחרי שנקבעו היעדים המספריים של התקציב, טייס אוטומטי, יעד גירעון ואינפלציה, ונקבעה מסגרת מחייבת, משתפים את כל השרים בקביעת סדר העדיפויות הלאומי - כולל תקציב משרדי הממשלה. לדברי בן בסט, התומכים בגישה השיתופית יגידו: "לא ייתכן שמשרדי ראש הממשלה והאוצר קובעים בכל נושא ובכל משרד את סדר העדיפויות. צריך לשמוע את דרישות השרים הייעודיים". ואכן, "אנו שומעים את הטענה הזו חדשות לבקרים, בניסוח מעט שונה: לא ייתכן שנערי אגף התקציבים יכתיבו לכל משרדי הממשלה את התקציבים שלהם'".
איזה גישה היית ממליץ לנקוט?
"הגישה הישראלית הנוכחית פוגעת ביעילות. באגף התקציבים יש 60-50 כלכלנים. על כל משרד ממשלתי מופקדים שניים עד ארבעה כלכלנים, צעירים מוכשרים, נבונים, עם יכולת ורצון טוב. אבל בכל משרד ממשלתי ייעודי יש צבא גדול הרבה יותר של מומחים, הרבה יותר כלכלנים ובנוסף הרבה מומחים מדיסציפלינות אחרות רלוונטיות, עם הרבה יותר שנות ניסיון וידע, שרוצים לתרום, ולא נותנים להם. אם לא משתפים אותם בקביעת הרכב התקציב, מוותרים על מידע חיוני להכנת התקציב.
"לכן אני חושב שצריך לאמץ בישראל את המודל השיתופי. כלומר לתת כוח עודף לראש הממשלה ולשר האוצר בקביעת יעדי התקציב, ולשתף את משרדי הממשלה בקביעת יעדי התקציב של המשרדים שלהם. אני בטוח שאם נשאל את האוצר, הוא יטען שכך בדיוק הדברים נעשים, כי ערב תקציב חדש הוא משתף את כל משרדי הממשלה בקביעת יעדי התקציב שלהם. אבל זה לא נכון. הייתי שם וראיתי ושמעתי. בתיאוריה זה נכון, במעשה לא. בשום פנים ואופן זה לא שיתופי".
בן בסט מציג מחקר שנעשה על ידי הבנק העולמי ו-OECD ב-40 מדינות, והתבסס על תשובות אגפי התקציבים. המחקר מוכיח כי ישראל היא אחת המדינות הריכוזיות ביותר בתהליך הכנת התקציב. בן בסט מסביר כי "האוצר מתחיל להכין את התקציב במארס. הוא שולח מכתבים למשרדי הממשלה ומבקש לשמוע על הצעותיהם לשנה הבאה, והתוצאות הן כאלה: חלק מהמשרדים פשוט לא עונים, חלק עונה בצורה קנטרנית (מבקשים הרים וגבעות שהם יודעים שאין סיכוי לקבלם) וחלק עונים עניינית. הרוב שייכים לשתי הקטגוריות הראשונות, כי הם סבורים - על בסיס ניסיון העבר - שבאוצר לא יתייחסו ברצינות לתשובותיהם. באיחור רב, כשלושה שבועות בלבד לפני הדיון בממשלה בתקציב, מקבל כל משרד מאגף התקציבים את הצעת התקציב שלו.
"המשרדים מקבלים את הצעת התקציב שלהם, אבל לא הצעות של המשרדים האחרים, כך שאין להם תמונה כללית על תקציב השנה הבאה. רק שבוע לפני הדיון בממשלה המשרדים מקבלים את ספר התקציב בשלמותו. ברור ששבוע אינו פרק זמן מספיק לקבלת החלטות או לשליחת הערות אפקטיביות".
"מחליטים על התקציב עם אינפורמציה דלה"
לדבריו, בניתוח שמביא האוצר לממשלה אין סקירת תקציב מלאה, אין סקירה מקיפה על ביצוע תקציב השנה בפועל, אין כמעט לוחות מספרים על התקציב, יש מאות עמודים עם הצעות שינויים כשלחלקם הגדול לא מצורפת עלות תקציבית ו/או החיסכון לתקציב המדינה. "למעשה מחליטים על התקציב עם אינפורמציה דלה ביותר. השרים מחליטים על התקציב בעיניים עצומות", אומר בן בסט.
אם השרים לא בקיאים בתקציב, מי כן בקי? ראש הממשלה כמובן. "לפני הדיון בממשלה יש סדרת דיונים בין ראש הממשלה לאוצר, שבהם ראש הממשלה מקבל סקירות מפורטות מאוד, כולל כל החומרים, הטבלאות והמספרים שחסרים לממשלה. ראש הממשלה מעיר הערות והאוצר מתייחס אליהן במלוא הרצינות, כי אם הוא לא יעשה כן - לא יהיה לו רוב בהצבעה על התקציב בממשלה, כי מי שמביא את הרוב בהצבעה בממשלה זה ראש הממשלה. רוב השרים הרי לא מוכנים להצביע נגדו, ושוב אין בהעברת התקציב כל תהליך שיתופי".
גם בשלב ביצוע התקציב ניתנה שליטה מוחלטת לאגף התקציבים. "בביצוע התקציב משרדים מבקשים להעביר כספים מסעיף לסעיף. בתקציב 2008 היו לא פחות מ-7,600 סעיפים שדרשו את אישור האוצר. באירופה הממוצע הוא 500 סעיפים. פירוש הדבר: על כל שינוי קטן נדרשים משרדי הבריאות או החינוך לקבל אישור מהאוצר. זה נותן אמנם כוח ושליטה לאגף התקציבים, אבל פוגע ביעילות. במשרד הבריאות בלבד יש 718 סעיפים הדורשים אישור להעברת כסף מסעיף לסעיף. למרות כל הפניות, האגף לא חותך את מספר הסעיפים. זה גורם לבזבוז זמן מיותר. למה משרד הביטחון לא צריך את אישור אגף התקציבים להעברות בתוך המשרד? כי יש לו יותר כוח מלאוצר", מסביר בן בסט.
"חשוב שנשנה זאת, ונחזיר את הכוח והסמכויות למשרדי הממשלה. שינוי השיטה, מעבר לשיטה השיתופית, חשוב גם לאוצר, כי כשאנשי אגף התקציבים יישבו עם אנשי משרד התחבורה, יהיה סיעור מוחות ותזרום בדיונים אינפורמציה חשובה. מחלוקות יובאו להכרעת ראש אגף תקציבים והמקביל לו במשרד הייעודי, ואם לא ימצא להן פתרון, להכרעת מנכ"ל האוצר והמשרד הייעודי, ובהמשך להכרעת השרים, ובהיעדר הכרעה - כמו היום - להחלטת ראש הממשלה. ברור שראש אגף התקציבים, והמקביל לו במשרד הייעודי, לא ירצו לאבד כוח והם שיקבלו את הרוב המכריע של ההכרעות, אבל הם יעשו זאת ביחד".