נניח שאתם סטודנטים מצטיינים להנדסה או שבדיוק סיימתם תואר שני בראיית חשבון בפקולטה יוקרתית, ואתם רוצים להתקבל לעבודה בשירות הציבורי. איפה ואיך אתם עושים זאת?
ונניח שאתם מנהלים בענף ההיי-טק או "סתם" בעלי השכלה אקדמית בשנות ה-30 לחייכם, עם ניסיון במגזר העסקי, ונכנס לכם לראש "ג'וק": רצון להשפיע על אופיה של מדינת ישראל באמצעות מעבר לסקטור הציבורי ופיתוח קריירה ניהולית במגזר הציבורי. עד כמה השירות הציבורי פתוח ומוכן להתאמץ כדי לקבל אתכם?
חלק מהתשובות לשאלות האלה אפשר למצוא בדו"ח נציבות שירות המדינה ל-2011. הדו"ח מראה כי 60% מ"מכרזי כוח האדם" - כך בז'רגון הנציבות - כלל לא היו פתוחים בפני מועמדים חיצוניים, אלא שמורים לעובדי השירות הציבורי באמצעות מכרזים פנימיים. שיעור זה אינו כולל תפקידים שכלל לא יצאו למכרז, ובדו"ח מוזכרות גם 76 משרות של בכירים המאוישות באמצעות מינויים זמניים.
אם תבקשו להגיש את מועמדותכם לאחת המשרות שבכל זאת פתוחות בפניכם (למשל משרה מקצועית או כזו שלאיושה לא נמצא אדם מתאים במכרז פנימי או בינמשרדי), תצטרכו להתעסק עם קצת ביורוקרטיה - בכל זאת, מדובר בשירות המדינה: להוריד טופס מהאתר (זהירות, ספוילר: מחכים לכם שני עמודים של הסבר כיצד למלא את הבקשה), למלא ארבעה עמודים של פרטים אישיים, לשלוח אותם למשרד הרלוונטי בצירוף אי אלו טפסים, ולהתחיל לכסוס ציפורניים.
אם תהיו בין המאושרים שיתקבלו לעבודה תגלו שהבוס שלכם קצר רוח, לאחר שחיכה לכם לא פחות מ-94 יום, הזמן הממוצע לאיוש מכרז חיצוני. פקידים בכירים שעמם שוחחנו סיפרו כי פרק הזמן הנדרש לאיוש משרה, מהרגע שהוחלט על גיוס עובד, דרך קבלת האישור לקיים מכרז חיצוני ועד שהמועמד התקבל - עשוי להגיע גם לשנה וחצי. מדיניות זו יוצרת חסמים מובנים לגיוס עובדים מבחוץ, ומנהלים חושבים פעמיים אם לפנות לגיוס עובדים מוכשרים מבחוץ, או לבחור במסלול הקל: קידום עובדים מבפנים באמצעות מכרז פנימי.
ד"ר ורדה שיפר, לשעבר המדענית ראשית בנציבות שירות המדינה והנשיאה היוצאת של קרן מנדל-ישראל מסבירה: "אין מנגנון יעיל שמאפשר להכניס מנהל טרי ורענן לדרג הביניים ומעלה. כשמנהל יוצא לפנסיה או מקודם, הזכות הראשונית לקידום משרה שהתפנתה ניתנת לעובד בתוך אותו משרד, באמצעות המכרז הפנימי. העובדים יודעים שכאשר הבוס שלהם ייצא לפנסיה, הסיכוי גבוה שהתפקיד יהיה שלהם. מקסימום תהיה תחרות קטנה מול עובדי המשרד האחרים. על התחום הזה האיגודים המקצועיים שומרים בכל הכוח, אחרת העובדים הצעירים יותר ואלה שיש להם אלטרנטיבה מחוץ לשירות יעזבו מיד, כי הם יבינו שבבוא היום הם יצטרכו להתחרות לא רק עם הקולגות במשרד, אלא גם עם מתחרים מוכשרים מבחוץ או ממשרדים אחרים".
מוטי אהרוני, סגן נציב שירות המדינה וממונה על משרדי הממשלה מסביר כי קיום המכרזים החיצוניים הוא בעצם אילוץ: "למעשה, כל המשרות היו אמורות להיתפס על ידי העובדים מבפנים. אם היה עובד מתאים היו לוקחים אותו. היציאה למכרז פומבי נובעת מכך שלא היו מספיק מועמדים מתאימים לאותן משרות בארגון".
המערכת מפסידה את האנשים הטובים
אחת הדרכים שבהן משמרת התרבות הארגונית את הכוח בידי עובדיה היא תופעת "המינוי בפועל". במקום להוציא את המשרה למכרז ממנים באופן זמני את אחד העובדים, וכעבור שנה או שנתיים, כשסוף כל סוף מוציאים את המשרה למכרז לאותו עובד יש יתרון עצום: "מבנה הכוח הוא לשמר את הקיים וכאשר מתפנה משרה אף אחד לא ממהר, שלא ייכנס בטעות מישהו שירצה לעשות שינוי. זה טבוע במערכת", אומרת שיפר.
"גם ועדת המכרזים הפנים-משרדית כוללת בדרך כלל שלושה אנשים מתוך המשרד, נציג של ועד העובדים ונציג ציבור בודד. איזה אינטרס יש להם להכניס אנשים צעירים מבחוץ על חשבון הוותיקים?" היא תוהה.
הבעיה חמורה במיוחד כשמדובר בסגל הבכיר של השירות הציבורי. קבוצה זו מונה 1,274 אנשים שאחראים להוביל את פעילות משרדי הממשלה, והחלטותיהם משפיעות באופן ישיר ומיידי על איכות החיים של כולנו. למרות חשיבותם, אם תנסו לאתר את המכרזים החיצוניים לאיוש התפקידים האלה תתקלו בקשיים, שכן רובם מפורסמים במכרזים פנימיים בלבד.
אם בכל זאת תתקבלו למשרה כזו, תגלו די מהר כי עמיתיכם לסגל מנוסים מאוד: 86% מהם חצו את גיל 40, ולא פחות מרבע מהם כבר די קרובים ליציאה לפנסיה (מעל גיל 61). אם אתם בעלי תואר שני, תבלטו ביניהם לטובה: ל-44% אחוז מהמנהלים הבכירים ביותר של השירות הציבורי יש תואר ראשון בלבד או פחות מכך.
נתונים אלה מעידים על כך שהמשאב האנושי של השירות הציבורי מוזנח: הוא מבוגר יחסית, חסר השכלה עדכנית ואיכותית כפי שיכול היה להיות, ובעיקר חסום מבנית בפני כוחות איכותיים שיכולים לרענן אותו.
חשוב להדגיש: אין בעיה במתן הזדמנות לעובדים בשירות הציבורי להתמודד על משרות אטרקטיביות. חשוב גם לזכור כי עובדים ותיקים בשנות ה-50 וה-60 לחייהם הם נכס לכל ארגון, ואפשר גם לקבל את ההנחה שניתן להיות מנהל מצטיין ולספק שירות ציבורי מעולה גם ללא תואר ד"ר. יחד עם זאת, ברור שהמוטיבציה של מנהל שמכהן עשר שנים באותו תפקיד להוביל שינוי תהיה נמוכה מזו של מנהל שרק נכנס לתפקיד.
בעיה נוספת היא היכולת להשאיר צעירים מבטיחים ואיכותיים בארגון: "אנשים יושבים בתפקידים זוטרים, מחכים שזה מעליהם יזוז כבר ומתייבשים. מי שיש לו אפשרות להשיג עבודה בחוץ - ואלה כמובן המוכשרים ביותר לא יושבים ומחכים. לכן, מבנה המערכת מוביל להפסד של האנשים הטובים ביותר", אומרת שפיר.
המערכת מפסידה אנשים טובים מסיבות נוספות, כמו יכולתם המוגבלת של עובדים לנוע בתפקידי רוחב: מנהל מוצלח במשרד הבריאות למשל, יתקשה מאוד לעבור למשרד החקלאות. הראיה לכך היא ש-2% בלבד מהמכרזים במגזר הציבורי מאוישים על ידי עובדים ממשרד אחר. בנוסף, לרוב העובדים בשירות - ובמיוחד למנהלים - אין מסלול הכשרה מוסדר בתחילת הדרך (למעט קורס צוערים של משרד החוץ או קורס נספחים במשרד התמ"ת) ובהמשכה, בניגוד לגופים כמו צה"ל, שבהם ללא קורס מתאים אין אפשרות להתקדם.
מסלולי הקידום שבכל זאת מוצעים לעובדים בשירות הציבורי ניתנים בהיקף מוגבל: כך למשל, קיים מסלול קידום לעובדי מדינה (שאינם בדירוג המנהלי) שמאפשר להם להתקדם בסולם הדרגות בדרגה אחת או יותר גם מבלי לגשת למכרז לתפקיד אחר.
אהרוני מתאר את המסלול: "על העובד להגיש עבודה מקצועית ברמה כמעט סמינריונית לממונה עליו, לבצע השתלמות של 40-50 שעות, ולהופיע בפני הממונה עליו או בפני ועדה מקצועית שתבחן את הישגיו". אהרוני מעריך שעד כה נהנו ממסלול קידום זה כ-10% מעובדי השירות הציבורי, אך אין ברשותו נתונים כמה מהם אכן עברו את המבחן וכמה נדחו בשל אי עמידה בתנאים. לשם השוואה, במשרד שלו עצמו ניגשו למסלול כשבעה רפרנטים (מתוך 12), וכולם עברו.
"זה לא שאנשים בשירות המדינה לא טובים - זו מערכת גרועה שמקלקלת אנשים טובים", אומר פרופ' יצחק גל-נור, מנהל פרויקט ההפרטה במכון ון ליר ומי שהיה נציב שירות המדינה בשנות ה-90. לדבריו, שירות המדינה היה בעבר בעל יכולות תכנון, ביצוע ופיקוח מרשימות, ושימש אבן שואבת לאנשי מקצוע מהמעלה הראשונה.
פרויקט כמו המוביל הארצי, שדרש כוח אדם ברמה הגבוהה ביותר, תוכנן באגף המים במשרד החקלאות ובוצע על ידי עובדי המשרד. כשהיו צריכים לסלול כביש - עובדי מע"צ סללו אותו. כך היה גם במשרדים אחרים: עובדי הרווחה היו בפועל עובדי המדינה, ואחיות בית הספר היו עובדות של משרד הבריאות.
גל-נור מצביע על שנות ה-80 כנקודת המפנה שהובילה למשבר, אז החלו להוציא שירותים מחוץ לפיקוח המדינה. "המגמה היתה נכונה בסך הכול, אבל חלה הידרדרות שהובילה בסופו של דבר לצמצום תפקידו של שירות המדינה ללא מענה ארגוני".
התהליך שהוביל לעזיבה של כוח אדם איכותי ולהתאבנות חלקים נרחבים של השירות הציבורי התרחש, אגב, באותן שנים גם באירופה ובארה"ב, אלא שבמדינות אלה הוא לווה ברפורמה מקיפה ששינתה את האופן שבו פועל השירות הציבורי.
השירות הציבורי במדינות האלה נהפך ממערכת מבצעת למערכת שקובעת סטנדרטים ומפקחת. בישראל לעומת זאת, תחת לחצן של ההסתדרות והמערכת הפוליטית - שלא התנגדה לשירות מוחלש הממלא אחר דרישותיה ומאפשר כר רחב של מינויים פוליטיים - נשאר השירות הציבורי במתכונתו הישנה.
השינוי הנדרש יקרה רק במסגרת רפורמה כוללת
מי שחושב ששינוי בשיטת המכרזים הפנימיים ישנה באחת את השירות הציבורי עשוי להתבדות. הרעיון לפתוח מיד את כל המכרזים למועמדים חיצוניים אולי נשמע מפתה, אך הוא עלול לגרום יותר נזק מתועלת: "אם בוקר בהיר אחד יפתחו את המכרזים לתפקידים בינוניים ומעלה למועמדים חיצוניים בלבד, המסר לצעירים בתפקידים הזוטרים יהיה שאין להם סיכוי להתקדם, והם יעזבו. בשירות המדינה כיום, בגיל 40 אתה בקושי מנהל זוטר, וצריך ליצור תמריצים כדי שאנשים מצטיינים, בני 30-40 ירצו להישאר. שאנשים מוכשרים פחות יחפשו את מקומם בחוץ - לא להפך", אומרת שפיר.
שפיר מציעה לחולל את השינוי הנדרש במסגרת רפורמה כוללת: "יש לפעול באופן מערכתי - לבנות מסלולי קריירה מגוונים יותר, כך שקידום לאו דווקא יעשה לדרגה גבוהה יותר, אלא יכלול תפקיד רוחב מעניין יותר, יציאה ללימודים, מעבר למשרדים אחרים ועוד. לא צריך להאיץ את הריצה כלפי מעלה, כי אז המשמעות היא להוציא אנשים לפנסיה מוקדמת וזה לא אפשרי בשל התארכות תוחלת החיים. אי אפשר לטפל באופן נקודתי בהיבט אחד של ניהול כוח האדם. צריך לגשת לנושא עם ראייה רחבה, שתשביח את השירות לאורך זמן", היא אומרת.
יש גם מי שמאמין ששינוי יכול לבוא מלמטה, על ידי הכנסת כמות גדולה של מועמדים צעירים באיכות גבוהה. כיום, הצעירים האלה בוחרים במסלולים בסקטור העסקי ולא מעלים בדעתם להצטרף לשירות הציבורי. אחד מהם הוא איציק דבש, יזם חברתי.
בחזונו, על השירות הציבורי להקים מעין מערכת קליטה ומיון, שתפעל באופן דומה לבקו"ם הצה"לי, שתעסוק במיון ובאיתור של עשרות אלפי צעירים מדי שנה ובבחירת הטובים שבהם. תפקידה של יחידת המיון יהיה להזריק למערכת הציבורית מדי שנה מאות צעירים בעלי השכלה ומוטיבציה לתרום למדינה. את המודל הוא שואב ממדינות כמו ארה"ב ובריטניה, שבהן משרדי הממשלה מקיימות פעולות גיוס נרחבות בקמפוסים של האוניברסיטאות והמכללות.
דבש לא הסתפק בחזון, ולפני 11 שנה הוא הקים, יחד עם יזמי ההיי-טק רפי גידרון ואורני פטרושקה את תוכנית "עתידים - צוערים לשירות המדינה", המאתרת צעירים מהפריפריה החברתית והגיאוגרפית, מספקת להם הכשרה ומלווה אותם בתפקידם בשירות הציבורי.
לאחר חשיבה מחודשת וטיוב עקרונות התוכנית אומצה גרסה משופרת שלה ב-2010 על ידי הממשלה, וכיום היא מיושמת על ידי הנציבות ובשיתוף משרד ראש הממשלה ואגף התקציבים במשרד האוצר.
התוכנית מציעה כעת מסלול בן שש שנים, שבמסגרתו הצוערים, בעלי תואר ראשון ושני, ילמדו לתואר שני מורחב במדיניות ציבורית, ייחשפו לעבודת משרדי הממשלה, ולבסוף ישתלבו בהם תוך קבלת ליווי ותמיכה מצוות התוכנית. התוכנית מיועדת לכ-30 צוערים בשנה בלבד.
בסך הכול סיימו את התוכנית עד כה שישה מחזורים ו-150 צוערים נטלו בה חלק, חלקם מתמודדים על התפקיד השלישי שלהם בשירות. "המודל שלנו בר שכפול לכל המשרדים. הצלחת המהפכה שאני רוצה להוביל תימדד ביכולת שלנו להכניס לשירות מאות אנשים בשנה", אומר דבש.
לקראת פתיחת מחזור הקרוב הגישו את מועמדותם יותר מ-600 איש. לדברי עמרי דגן, מי שמונה לעמוד בראש התוכנית מטעם נציבות המדינה, "זו פעם ראשונה שהממשלה לוקחת אחריות בלעדית על הכשרת עתודה ניהולית לשירות המדינה".
עם זאת, דגן מוסיף כי "לתוכנית לא תהיה תוחלת אם לא ייפתחו לצדה מערכים להכשרת עתודה ניהולית גם מקרב עובדי השירות. צריך לזהות את האנשים הטובים מתוך המשרדים ולספק גם להם דחיפה. הם ייפגשו בשלב מתקדם ותהיה תחרות בריאה".
בכל מקרה, דגן מבקש לצנן את הציפיות: "אנחנו לא בונים קבוצה שמחר בבוקר תעשה את השינוי הגדול. לא עושים שינוי במערכת כזו בבת אחת. כולם מבינים שמדובר בתהליך ארוך, אבל בסופו של יום, בעת הכניסה לסגל הבכיר הם יתחרו עם האנשים הטובים במערכת".