שיפור השירות הציבורי: מקרה המבחן של באר שבע

המציאות הנדל"ניות בבאר שבע מתמעטות והולכות. מנתוני מאגר העסקות של רשויות המס עולה כי מחיר הדירה החדשה היקרה ביותר שנמכרה השנה בעיר היה 1.91 מיליון שקל. שטחה של הדירה, ברחוב סוקולוב, הוא 165 מ"ר, ויש בה חמישה חדרים. מדובר במחיר נמוך בהרבה מזה של דירות דומות במקומות מבוקשים יותר בישראל, אך הוא עדיין גבוה בהרבה לעומת דירות שנמכרו בבאר שבע אפילו לפני שנה. העלייה במחירי הדירות בעיר החלה ב-2008, הרבה אחרי ערים אחרות. ואולם, בעוד במקומות אחרים חלה הפוגה במגמת העלייה, בבאר שבע המחירים עדיין עולים.

במשך שנים התרגלו המבקרים בעיר להיכנס דרך שדרות רגר (בעבר שדרות הנשיאים), ולחזות בעזובה והזנחה. כל זה נחלת העבר. מסלול הרחוב השתנה, וניתן להתרשם מתנופת הבנייה של פרויקטים חדשים ואתרים בהקמה, פיתוח סביבתי ומרכזי תרבות - שמצליחים לשנות את הרושם שהעיר משאירה.

בצפון העיר נבנית קריית ספורט חדשה, שבמרכזה אצטדיון שיחליף את האצטדיון הישן של העיר, שהוקם ב-1959; במרכז העיר נשלמת הקמתו של מרכז המבקרים באר אברהם אבינו; על גדת נחל באר שבע מוקם פארק מדע; מסילת הרכבת החדשה לעיר, שנחנכה לפני כחודש, מקצרת את זמני ההגעה מתל אביב ל-55 דקות בלבד; העבודה על אתר תיירותי ייחודי, המתבסס על שיקום תחנת רכבת טורקית ישנה, נמצאת בעיצומה; וממזרח לקמפוס האוניברסיטה מוקם פארק היי-טק שיכלול גם מרכז תקשוב גדול של צה"ל, שאכלוסו יחל ברבעון השני של 2013.

ראש העירייה, רוביק דנילוביץ', מביע אופטימיות באשר לעתיד העיר. את בעיות העבר הוא מייחס להיעדר תכנון. "לא היה אצלנו שינוי משמעותי מאז שאליהו נאווי היה ראש העיר, וכיום הוא בן 93", הוא אומר.

דנילוביץ', 41, בנה את הקריירה שלו במסדרונות העירייה. הוא החזיק בשורה של תפקידים, וב-2003-2008, בתקופתו של ראש העיר הקודם, יעקב טרנר, שימש ממלא מקומו. בבחירות שנערכו בנובמבר 2008 רץ לראשות העיר - וזכה. דנילוביץ' ידע שהוא רוצה להזניק את העיר, אך לא היתה לו תוכנית. כדי להשלים את החסר, הוא יצר קואליציה חזקה במועצת העיר, שכר את שירותיה של חברת הייעוץ פארטו, ובסיוע צוות מצומצם של מנהלים גיבש תוכנית אסטרטגית לעשר שנים.

דנילוביץ', הצוות שלו ופארטו היו יכולים לבחור במגוון רחב של יעדים, אך בסיכומו של דבר החליטו לבחור בדרך שתאפשר להם להשוות את באר שבע לכל יישוב אחר בישראל. המדד מבוסס על עבודה שנעשתה על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס), וכללה 14 מדדים מחמישה תחומים סוציו-אקונומיים - דמוגרפיה, חינוך והשכלה, רמת חיים, כוח עבודה ותמיכות וגמלאות. המדדים כונסו לתוך "אשכולות" המדרגים את כל היישובים בסולם של 1 עד 10, כש-10 הוא הגבוה ביותר. בימים שבהם דנילוביץ' עבד על התוכנית האסטרטגית, דירוג האשכולות העדכני ביותר היה זה של 2006, ובו באר שבע נכללה באשכול 5, כמו היישובים אור יהודה, אור עקיבא, אילת ואשקלון. בדירוג הגבוה ביותר - 10 - נכללו שלושה יישובים בלבד - עומר השכנה, כפר שמריהו וסביון. היעד שדנילוביץ' קבע לעיר היה להגיע עד 2020 לאשכול 7. מדובר בקפיצה ניכרת, שכן בקבוצה הזאת נכללו יישובים כמו חיפה, ראשון לציון, כפר סבא, נס ציונה וקרית ביאליק.

מה שמייחד עוד את התוכנית הזו, שתיארנו לראשונה כאן באפריל בשנה בעברה, הוא ההתרכזות ביעדי תפוקה ולא ביעדי תשומה. כלומר, ההישגים לא יהיו כמות הכסף שהעירייה תוציא על חינוך, תשתיות או תרבות, אלא כמה הישגים בתחומים חינוך, תשתיות ותרבות יושגו בפועל.

זו היתה תוכנית חדשנית. אף עיר ואף ראש עיר לא אימצו תוכנית עם יעדים מדידים ובני השוואה כאלה בעבר. כדי להוציא אותה לפועל, גובשו תוכניות פעולה לעשור הקרוב, בהן יצירת 8,500 מקומות עבודה בהיי-טק ו-2,500 מקומות מסחר חדשים, רישום של יותר מ-1,200 סטודנטים נוספים כתושבי העיר, והוספת 1,080 יחידות דיור איכותיות מדי שנה.

מה שייתן רוח גבית משמעותית לתוכנית של דנילוביץ' - שהשפעתו עליה, לפחות בשלביה הראשונים, היתה מעטה - הוא העברת בסיסי צה"ל לנגב. אין עוד עיר שקיבלה כזו תמיכה חיצונית, מסיווית וארוכת שנים.

ההתנגדויות לא איחרו לבוא. "תמיד יהיו האנשים שיגידו שדבר כזה הוא בלתי אפשרי, אבל כשאתה נחוש אתה מצליח", אומר דנילוביץ'. לשם כך היה צורך במיקוד: "אנחנו לא אומרים 'כן' לכל תרומה ולכל מיזם, רק למה שמתאים לתוכנית האסטרטגית", הוא אומר. "אנחנו יודעים גם להגיד 'לא'. הכל נבחן לאורה של התוכנית. אתה לא זז לא ימינה ולא שמאלה".

כמעט ארבע שנים חלפו מאז שדנילוביץ' נבחר לראשות העיר, ומאז גיבוש התוכנית האסטרטגית חלפו כשלוש שנים. לא קל להרכיב את גיליון הציונים שלו. סיבה חשובה אחת היא שבעוד דירוג אשכולות הלמ"ס בעת הכנת התוכנית היה זה של 2006, בפועל התוכנית האסטרטגית גובשה ב-2009, כך שהגיוני יותר שתקופת הבסיס תהיה 2009. אם מצבה של העיר הידרדר בין השנים האלה, השימוש בנתוני 2009 יאפשר להציג הישגים טובים יותר. אם מצבה השתפר, הדבר יהיה קשה יותר.

בחלק מ-14 המדדים שמרכיבים את דירוג האשכול, מצבה של באר שבע השתפר. לדוגמה, יחס התלות - היחס בין קבוצות הגיל שאינן עובדות (גילאי 0-19 ובני 65 ומעלה) לבין קבוצת הגיל העובדת (20-64) - ירד מ-73.4% ל-67%. גם שיעור הזכאים לתעודת בגרות השתפר, וב-2006-2009 זינק מ-51.3% ל-58.1%.

במקרים אחרים המצב הורע. למשל, ב-2006-2009 עלה הגיל החציוני בעיר מ-32 ל-34. היעדר נתונים מקשה גם הוא על יצירת גיליון ציונים ברור. כך למשל, מקורם של חלק מהנתונים יגיע ממפקדי אוכלוסין שעדיין לא נערכו, ולא ברור מתי ייערכו. במקרה אחר, הביטוח הלאומי הפסיק לחשב את אחד מ-14 המדדים. גם העובדה שהלמ"ס אינה מפרסמת את האופן המדויק שבו היא קושרת את 14 המדדים לחישוב האשכולות, והקושי שלה עצמה בשמירה על רציפות הנתונים, מקשה על המעקב אחר המדידה.

מגבלות אלה יצרו מצב שבו לעירייה אין נתונים על חמישה מתוך 14 המדדים.

הישגים בשניים מתוך תשעת המדדים הנותרים עודדו את העירייה להעלות את היעדים, מה שמצביע על ביטחון עצמי רב (ראו טבלה למטה). המדד הראשון הוא שיעור הזכאים לתעודת בגרות. בשנת החישוב של האשכולות, 2006, שיעור הזכאים בבאר שבע היה 51.3% והיעד שנקבע לתום העשור היה 57.7%. שיעור הזכאים בשנת הלימודים תשע"א, שנמסר לעירייה על ידי משרד החינוך, הוא 62%, כלומר הרבה מעל ליעד שנקבע. עקב כך, החליטו דנילוביץ' ואנשיו לעדכן את היעד כלפי מעלה, ל-75%.

אם קובעים את הבסיס בנתוני 2009, השנה שבה התוכנית גובשה, שיעור הזכאים אז היה 58.1%. כלומר גם במקרה זה מדובר בהתקדמות, אם כי מתונה יותר.

המדד השני שבו הועלה היעד הוא שיעור מקבלי דמי האבטלה. ב-2006 הגיע מספר המובטלים ל-1.4% מתושבי העיר, והיעד שנקבע היה 1%. כעת שיעור מקבלי דמי האבטלה הוא 0.9%, כלומר נמוך מהיעד המקורי, מה שעודד את דנילוביץ' לקבוע יעד חדש - 0.7% בלבד. כך או כך, זו התקדמות משמעותית.

בשלושה מדדים נוספים הושג שיפור, בין אם משתמשים ב-2006 או 2009 כבשנת הבסיס. המשמעותי שבהם הוא שיעור דורשי העבודה בני 15 ויותר. ב-2006 שיעור זה היה 6%, וב-2009 הוא עלה במעט ל-6.2%. גם כאן היעד שהוחלט עליו היה אתגרי: ירידה ל-2.3%. כעת השיעור הוא 4.3%, כלומר כמעט 50% מהיעד שנקבע לעשור כולו כבר מומשו.

שני המדדים הנוספים הם שיעור מקבלי גמלה להבטחת הכנסה מהביטוח הלאומי וממשרד הדתות, ושיעור מקבלי קצבת זקנה עם תוספת השלמת הכנסה. גם בהם חלה התקדמות. בשניים מבין תשעת המדדים חלה נסיגה, בין אם משתמשים ב-2006 או ב-2009 כבשנת הבסיס - עלייה בגיל החציוני ועלייה בשיעור המשפחות עם ארבעה ילדים ויותר מסך המשפחות שמקבלות קצבת ילדים.

בשניים נוספים - יחס התלות ושיעור השכירים והעצמאים המשתכרים עד שכר מינימום - התמונה משתנה בהתאם לבחירה בשנת הבסיס.

למרות המגבלות בנתונים, פארטו ועיריית באר שבע מעריכים שהעיר קרובה כיום לאשכול 6, כלומר השלימה כמעט חצי מהדרך בתוך כשלוש שנים.

להערכה זו יש מגבלה מרכזית הנובעת מהיותו של דירוג האשכולות דירוג יחסי: אם כל היישובים מתקדמים באותו הקצב בדיוק כולם יישארו באשכולות המקוריים שלהם.