בדיקה: מי הרוויח ומי הפסיד מ"מחטף אחסון הגז"

העיתונאי מיקי רוזנטל, שיהפוך בקרוב לחבר כנסת מטעם מפלגת העבודה, כבר מצא בשבוע שעבר את הדרך לקבל כותרות בתקשורת: החלטת שר האנרגיה והמים ד"ר עוזי לנדאו למסור ללא מכרז לקבוצת ים תטיס רישיון לאחסון גז. הרישיון יאפשר לקבוצה שבשליטת יצחק תשובה ונובל אנרג'י להמשיך ולהחזיק במאגר הגז המתרוקן מארי-B מול חופי אשדוד ולהשתמש בו כמאגר אחסון אסטרטגי, בתשלום כמובן.

רוזנטל התמרמר על "מסירת נכס ציבורי בשווי מיליארדי שקלים ללא מכרז ובהליך מזורז ערב הבחירות" לידיהם של יזמי הגז. על פניו, האישום הזה נראה מצדיק פרק המשך בסדרת "שיטת השקשוקה" המפורסמת של רוזנטל. ואכן גם בתוך משרד האנרגיה והמים יש קולות המסתייגים מהמהלך ובראשם היועצת המשפטית של המשרד, עו"ד דרורה ליפשיץ, שמתנגדת עקרונית למתן רישיונות ללא מכרז.

אלא שבקרב הגורמים המקצועיים האחרים במשרד, ובהם מנהל רשות הגז שוקי שטרן והממונה על ענייני הנפט אלכסנדר ורשבסקי, יש תמיכה רחבה במתן הרישיון לים תטיס - ולא משיקולי דאגה לרווחיהם של בעלי ההון. על פי הערכות פנימיות במשרד האנרגיה, אחסון הגז עשוי לחסוך למשק בין 1.3 ל-7.5 מיליארד שקל. הרווח המרבי ליזמים ממתן הרישיון יכול להגיע, לפי אותן הערכות, ל-100-150 מיליון דולר. הוצאת מכרז תעכב את התהליך בשנים ועשויה להפוך את כל הרעיון ללא רלבנטי, כך לפחות טוענים במשרד. "זו לא שקשוקה, אפילו לא חביתה", אומרים שם.

מאגר הגז מארי-B של ים תטיס הוא מאגר הגז הפעיל היחיד שיש כיום לישראל. המאגר, שהתגלה בשנת 2000, הכיל במקור 31 מיליארד מ"ק (BCM) גז טבעי ומספק מ-2004 ממוצע של כשני שליש מתצרוכת הגז של חברת החשמל. להערכת רשות הגז הטבעי במשרד האנרגיה, נותרה עדיין במאגר גז כמות של כ-7 מיליארד מ"ק (BCM), אולם ירידת הלחץ כבר מקשה את הפקת הגז ותהפוך בתוך חודשים את המשך השימוש במאגר ללא כדאי כלכלית. למרבה המזל, ישראל תתחיל לקבל גז ממאגר תמר באפריל הקרוב ומארי-B יהפוך לכאורה למיותר.

אלא שגם למאגר "מת" יש, מתברר, ערך כלכלי רב. בעולם מקובל להשתמש במאגרים ריקים כאלה לצורך אחסון גז שמשמש גיבוי למערכת בעת תקלה חמורה. במקרה של מארי-B היתרונות עשויים להיות גדולים במיוחד, בגלל התלות המוחלטת שתהיה למשק במאגר תמר. היתרון הגדול הראשון הוא כאמור לשעת חירום.

תקלה חמורה במערכת הפקת הגז מבארות תמר, או לאורך 200 הקילומטרים של צנרת תת ימית שמוליכה את הגז מהמאגר דרך אסדת ההפקה ליד מארי-B ועד לתחנת הקבלה באשדוד - עלולה לגרום לתוצאות הרסניות. משך התיקון של תקלה המתרחשת בים עשוי להגיע בקלות לכמה חודשים. הנזק הכלכלי למשק בכל חודש של אי אספקת גז מתמר מוערך ב-1.8 מיליארד שקל. האפשרות להשתמש במארי-B כספק גז חלופי עשויה במקרה כזה לחסוך למשק עד 5 מיליארד שקל, להערכת רשות הגז.

היתרון השני של אחסון הגז במארי-B משמעותי אפילו יותר מהראשון. כבר ב-2014, שנה בלבד לאחר חיבורו של מאגר תמר לישראל, יורגש במשק מחסור בגז: צריכת הגז של המשק בשעות שיא הביקוש תגיע בשנה הבאה ל-2 מיליון מ"ק לשעה בעוד שכמות הגז שתגיע מתמר תהיה רק 1.1 מיליון. הסיבה לכך היא שמערכת הזרמת הגז מתמר לישראל תוכננה בזמן שאספקת הגז ממצרים נראתה מובטחת.

כתוצאה מכך הונחו צינורות בקיבולת לא מספקת שאינה מאפשרת לתמר לספק לבדו את מלוא צריכת הגז של המשק. כל הפתרונות שיאפשרו להגביר את כמויות הגז שיקבל המשק מחייבים את הפעלת מארי-B כמאגר אחסון תפעולי שיתגבר את תמר. לפי החלופה שמקדמת נובל אנרג'י, החברה המפעילה את תמר, יוצבו מדחסים שישאבו גז ממארי-B במקביל להזרמת הגז מתמר ובכך תוגדל כמות הגז שתסופק למשק ב-25% בממוצע.

ברשות הגז מעדיפים פתרון אחר של הנחת צינור נוסף ממארי-B לאשקלון - פתרון כזה יאפשר להערכתם להגדיל את כמות הגז למשק ביותר מ-60% לעומת הכמות הנוכחית. לא ברור איזה פתרון עדיף, אך מה שכן ברור הוא שכל כמות גז נוספת שיקבל המשק תחסוך מיליארדים: בחלופה של נובל מדובר על חיסכון של 2.5 מיליארד שקל אם תוספת הגז הטבעי תבוא במקום שימוש בסו לר (שמחירו יקר עד פי 5 מהגז) או חיסכון של 1.3 מיליארד שקל "בלבד" אם תוספת הגז תבוא במקום שימוש בגז טבעי נוזלי מיובא (שמחירו יקר פי שלושה). אם תיבחר חלופת הצינור לאשקלון שמקדמת רשות הגז, החיסכון עשוי לגדול עוד בעשרות אחוזים.

עם כל יתרונותיו הגדולים של אחסון הגז, נותרה עדיין השאלה מדוע כדאי למדינה למסור את הרישיון לידיהם של בעלי ים תטיס ללא מכרז. תשובה ונובל מחזיקים כבר היום במונופול על הפקת הגז ועל תשתיות הולכת הגז לישראל. מדוע צריכה המדינה להעניק להם ללא תמורה גם מונופול על אחסנה? בעולם, אגב, מקובל למנוע ממפיקי גז להחזיק גם ברישיונות אחסנה - אלה ניתנים בדרך כלל ללקוחות עוגן או לחברות שאחראיות על הולכת הגז.

הסיבה למתן הפטור ממכרז, אומרים במשרד האנרגיה, היא חוסר ברירה. הוצאת רישיון האחסנה מידי תשובה ונובל ומסירתו לידי גורם זר תהיה כרוכה בקשיים משפטיים, טכניים וביורוקרטיים ניכרים. הכנת הליך מכרזי בתחום האחסון, שאינו מוכר כלל בישראל, תארך מעל שנה - וזה יהיה כנראה החלק הקל והמהיר ביותר בתהליך. הסבת מאגר מארי-B לאחסון גז תהיה כרוכה בהשקעות עתק.

ראשית, יש לאטום את שמונה בארות ההפקה שפועלות כיום במאגר, בעלות של עשרות מיליוני דולרים, אחרת הגז עשוי "לברוח". לאחר מכן יש למלא מחדש את המאגר בהרבה מאוד גז כדי להעלות מחדש את הלחץ לרמה שתאפשר להשתמש במאגר באופן שוטף. להערכת רשות הגז, יידרשו שנתיים ולא פחות מ-4 מיליארד מ"ק (BCM) גז כדי ליצור כרית (cushion) גז מספקת בשביל להשמיש את המאגר לאחסון תפעולי. את הגז הזה יצטרך בעל רישיון האחסנה לרכוש מתמר בעלות משוערת של 0.8 מיליארד דולר.

בנוסף הוא יידרש לשלם לים תטיס עבור פלטפורמת ההפקה שבלעדיה לא ניתן יהיה להפיק את הגז מהמאגר ועבור צנרת ההולכה לחוף. סיכויי הצלחתו של מכרז אינם נראים מזהירים כשמביאים בחשבון את הצורך להשקיע מיליארד דולר בהסבת המאגר לאחסון, את הסיכונים הרגולטוריים ואת הקש יים המשפטיים והביורוקרטיים. במשרד האנרגיה נקבו ב-10 שנים (!) כמשך הזמן שיחלוף להערכתם עד להפעלת מאגר האחסנה, במקרה שיוחלט על הוצאת רישיון האחסון למכרז.

"משמעות הענקת רישיון לשותפות ים תטיס הינה קבלת מאגר אחסון אסטרטגי בעל חשיבות גבוהה בעלות אפס ובאופן כמעט מיידי", מציין סגן מנהל רשות הגז, קונסטנטין בלוז, במסמך פנימי שכתב. ומה יוצא לתשובה ולנובל מכל זה?

המרוויחים המיידיים והגדולים מהאחסון הם השותפים בתמר שיזכו לתוספת הכנסה של כ-800 מיליון דולר כמעט ללא הוצאות מצדם תמורת הגז שיימכר לצורך מילוי כרית הביטחון במאגר האחות של ים תטיס. בעלי ים תטיס מצדם יידרשו להמתין זמן רב עד שיקבלו בחזרה את השקעתם בהסבת המאגר. בשורה התחתונה סבורים במשרד האנרגיה כי בים תטיס ירוויחו בין 100 ל-150 מיליון דולר מכל הפרשה. מפיקי הגז אומרים בתגובה כי היו שמחים לחתום על רווח כזה. "לאור כל הסיכונים בפרויקט הזה נהיה מרוצים אם נראה ממנו רווח בכלל", אומרים בים תטיס. נשמע מוכר?

"אסור להפוך את מכרזי ה-PPP לכלי עוקף תקציב", כך אומר רו"ח שחר זיו, שותף-מנהל ב-BDO זיו האפט. זיו נחשב לאחד ממובילי הטמעת שיטת ה-PPP (ראשי תיבות של שותפות ציבורית פרטית) בישראל. השיטה, שמוכרת כאן בעיקר בזכות מכרזי ה-BOT, מאפשרת לממשלה להעביר את הביצוע, המימון, התכנון והתפעול של פרויקטים גדולים בתשתיות למגזר הפרטי.

כביש חוצה ישראל נחשב לדוגמה הכי מוצלחת לפרויקט כזה שהניב למדינה וליזמים רווחים בהיקף של מעל מיליארד שקל. בשנים האחרונות דווקא חלה מגמה של נסיגה מה-PPP שהתבטאה ב"הלאמת" מגה-פרויקטים כמו הקו האדום של הרכבת הקלה בגוש דן וכביש 531 על רקע מחלוקות וסכסוכים עם היזמים-השותפים.

אלא שקיצוצי התקציב האחרונים מעוררים עניין מחודש ב-PPP על רקע היותם פרויקטים חוץ-תקציביים. בין היתר הציע משרד התחבורה להעביר למסלול ה-PPP את כביש 16 (כביש הכניסה החדש לירושלים) ואת הרחבת כביש הערבה. "יש שני כללי ברזל שמכתיבים איזה פרויקט מתאים ואיזה לא מתאים ל-PPP", אומר זיו, "כלל אחד הוא לקחת רק פרויקטים בעלי תועלת כלכלית עודפת על השיטה התקציבית והשני הוא לא להשתמש בכלי ה-PPP לעקוף קיצוצי תקציב".

- מה כל כך רע בזה?

"הפרויקט לא 'חוסך' את ההוצאה הציבורית אלא פורס אותה על פני מספר רב יותר של שנים. מי שמקבל את ההחלטה היום נועל גם את הבאים אחריו לשנים הבאות כיוון שנוצרת הקשחה תקציבית או מחויבות ציבורית להוצאה קבועה לאורך השנים. כלל האצבע אומר שכל מיליארד שקל בתקציב של פרויקט PPP יוצר הקשחה בגובה של 10% שנתית. להערכתנו, אם סך ההשקעות הציבוריות בתשתיות הוא 20-25 מיליארד שקל לשנה, ניתן להוציא באופן קבוע פרויקטים ל-PPP בהיקף של כ-3 מיליארד שקל".

- אבל מה לעשות שיש קיצוצי תקציב?

"בתקופות שבהן יש צורך בהאצת השקעות תחת מגבלות תקציב נתון אפשר להגביר זמנית, בדגש על זמנית, את קצב פרויקטי ה-PPP. כעיקרון אפשר להוציא 3-4 פרויקטים של PPP על כל פרויקט תקציבי אחד".

כיוון מעניין נוסף שנפתח לאחרונה עבור הפרויקטים של ה-PPP הוא הרמה המוניציפאלית, עם פרויקטים כמו הקריה המוניציפאלית ברעננה. לדברי שאול בן שימול, שותף ומנהל מחלקת מימון פרויקטים וחוב תאגידי ב-BDO, ישראל הולכת בתחום אחרי ההתפתחויות באירופה.

- מה הפוטנציאל שיש ל-PPP המוניציפאלי בישראל?

"העשור הראשון של PPP ממשלתיים הניב פרויקטים בהיקף של כ-17 מיליארד שקל. אנחנו מעריכים שבעשור הקרוב נחווה קפיצה לכ-2 מיליארד שקל, לעומת סכומים זניחים בעשור הקודם".