קליין: "התקציב הדו שנתי - סיבה לגירעון"

עצרו הכול, הקפיאו את תקציב 2013 ושנו את כללי המשחק, אחרת המשק ימשיך להידרדר - זוהי קריאתו של דוד קליין, לשעבר נגיד בנק ישראל, לממשלה שתקום. "אני קורא לממשלה לבחון מחדש את המסלול הזה של אישור התקציב, כי הוא מסלול לא טוב", הוא אומר בראיון ל-G. "צריך לבחון מחדש את העקרונות היסודיים שלפיהם קובעים תקציב, כי העקרונות הקיימים הניבו תוצאות לא טובות".

- מהם העקרונות שאותם צריך לבחון מחדש?

"קודם כול, צריך לבחון מחדש את עקרון התקציב הדו-שנתי. ברור לגמרי שהוא הסיבה העיקרית לחריגה הגדולה מהיעד, כי תקציב כזה מחייב לעשות תחזיות מקרו כלכליות לשנתיים קדימה, ובעצם לשנתיים וחצי קדימה, כי מתחילים לדון בתקציב כחצי שנה לפני אישורו. אין אפשרות לחזות מה יקרה בתקופה כל-כך ארוכה. הממשלה לא יכלה לחזות למשל את ההאטה, שבה תולים היום את אי-מימוש אומדן גביית המסים.

"הדבר השני שצריך לבחון הוא הכלל הפיסקלי. זהו הכלל שקבע את קצב הגידול האפשרי בהוצאות הממשלה. הכלל הזה נקבע ל-10 שנים, והיום הוא בסדר גודל של 3% גידול, בהשוואה לכלל הקודם - 1.7%. העלו את שיעורי הגידול, וזאת אחת הסיבות לגירעון - למרות ששמעתי את שר האוצר אומר שאין קשר. זהו משפט לא סביר".

- מדוע לדעתך יש קשר?

"זה כלל שנקבע לפני 3 שנים, והוא תקף ל-10 שנים. ברור שעם הזמן, הקשר בינו לבין נסיבות התקציב של השנה האמורה הולך ומתנתק".

- הכלל הזה צריך להישאר בעינו?

"אני חושב שלא. ואם משאירים אותו, צריך להחליט אם יהיה מדובר בשינוי קבוע או משתנה, כי הוא אחד הגורמים לקושי הגדול בתכנון התקציב. משרד האוצר גאה מאוד בכלל הזה, וטוען כי הוא קובע את תקרת התקציב, כאשר קודם לכן הגידול בהוצאות הממשלה היה נושא חוזר לוויכוחים, ועכשיו נוצר מעין מושג קדוש - תקרת התקציב שאי-אפשר להגדיל מעבר לה. אבל התוצאה הפוכה: הכלל הפיסקלי מגדיל את ההוצאות יותר מדי. כי מה שחשוב הוא יחס החוב-תוצר של הממשלה, ויחס זה נקבע לפי הגירעון. הממשלה החליטה שהיחס הזה יעמוד על 60%, ואנחנו היום ב-75%.

"שר האוצר מתגאה בכך שב-2012 פחת הפער בעשירית האחוז ואומר, זאת התקדמות. זה מזכיר לי את מפלס הכינרת. כל הזמן מדווחים שהוא עלה בכמה סנטימטרים, אבל מדי פעם נזכרים כמה הוא רחוק מהקו האדום העליון. כך שאסור לשכוח שיש כברת דרך ארוכה ללכת כדי להגיע ל-60% יחס חוב-תוצר, ולכן כדאי שיעד הגירעון יותאם לכך, ועד שהוא יושג לא מעלים את הוצאות הממשלה או חוזרים לגידול של 1.7% בשנה. כי האפשרות האחרת היא שכל סגירת הגירעון תצטרך להיעשות על-ידי מסים, ואם יש האטה כלכלית, הכסף הנגבה ממסים פוחת והגירעון גדל".

- אילו עוד "הנחות יסוד" צריך לבדוק מחדש בדרך לקביעת התקציב?

"הגורם השלישי שצריך לבדוק הוא מתווה ברודט, שמעיק מאוד על התקציב. גם כאן יש החלטת ממשלה מלפני שנים אחדות (2007) התקפה ל-10 שנים, שאומרת שתקציב הביטחון צריך לגדול בשיעורים מסוימים בשנים הבאות. אלא שהמתווה הניח שיעור צמיחה מסוים ב-10 השנים שלאחר ההחלטה, והכוונה הייתה שהוצאות הביטחון לא יגדלו מעבר לשיעור הצמיחה במשק, ואפילו יקטנו באופן אטי ביחס לשיעור הזה. בפועל, המטרה לא הושגה, כי שיעור הצמיחה ירד".

קליין, הנגיד השביעי, שכיהן בין השנים 2000 ל-2004, מדבר בשקט האופייני לו. אולם גם בדרכו המנומסת, קליין הוא מבקר חריף ונוקב של מדיניות הממשלה ושל מדיניות בנק ישראל והעומד בראשו, סטנלי פישר, שהיה גם מי שהחליף אותו בלשכת הנגיד. לדבריו, ללא שינוי מהותי בדרך קביעת התקציב, הגירעונות ימשיכו לגדול והממשלה תאבד את אמונו של המגזר העסקי.

"התסריט המקובל היום לגבי מה יקרה לאחר הבחירות הוא שמיד כשתורכב הממשלה, הדבר הראשון שצריך להיות על שולחנה הוא תקציב 2013", מסביר קליין. "זאת מפני שיש לוח זמנים מאוד מוגבל ולחוץ, וצריך בתוך שבועות ספורים לאשר תקציב בכנסת. במסגרת זאת, ההנחה המקובלת היא שהממשלה תצטרך לקצץ 14 מיליארד שקלים, אולם יש כמה פתרונות שהיו ביסוד תקציב 2013 לפני ההחלטה על הקדמת הבחירות, ושצריכים לעלות על הפרק. דובר על קיצוץ בקצבאות, על קיצוץ בשכר עובדי המדינה, על קיצוץ בהשקעה בתשתיות או פריסה של ההשקעות הללו על תקופה יותר ארוכה. נושא שנותר קצת מעורפל היה מה יקרה עם הביטחון. כך או כך, לחץ הזמן הוא שיקבע את התוצאה".

- ומה הבעייתיות בסיטואציה הזאת?

"הבעייתיות היא שההחלטות שיתקבלו בלחץ זמן לא יטפלו בבעיות שהובילו למצב הזה. הגירעון הזה לא תוכנן על-ידי הממשלה. היה יעד גירעון של 2% ל-2012, ושל 1.5% ל-2013. הממשלה הבינה בשלב מסוים שהיעד בלתי אפשרי, והכפילה את היעד של 2013 ל-3%. המצב הזה לא היה רצוי לממשלה, היא רצתה להיצמד ליעד, אבל בלית ברירה נאלצה לשנותו מתוך לחץ האירועים".

- לאוצר דווקא יש דרך לקצץ בהוצאות, קוראים לזה קיצוץ רוחבי, וכך כל משרד תורם את חלקו.

"קיצוץ רוחבי הוא קיצוץ ששולל סדר עדיפויות. לא חשוב אם יש לחץ גדול יותר בבריאות או בחינוך - אנחנו נקצץ באותה מידה לכולם. השיטה הזאת בעייתית. יש יותר ויותר הכרה בכך שקיצוצים רוחביים הם דבר מאוד לא טוב. אם צריך להקטין בהוצאות, צריך לעשות זאת תוך בחינת סדר העדיפויות. אבל הדרך לעבוד לפי סדר עדיפויות היא דרך של קביעת יעדים. אם למשל בבריאות רואים שיש בעיה רצינית עם מספר המיטות לנפש, או עם מספר האחיות לנפש, צריכים לתת לזה עדיפות, ואז לקבוע יעד כמותי שעל-פיו ייקבע תקציב משרד הבריאות. לכן אני סבור שצריך לשנות את כל האסטרטגיה התקציבית".

- אתה מציע שינויים מאוד מהותיים בדרך קביעת התקציב, וכבר ציינת שיהיו בערך שבועיים לסיים את התקציב הזה. איך פותרים את בעיית לחץ הזמן ומצליחים לבחון מחדש את היסודות?

"ברור לחלוטין שלוח הזמנים של 2013 לא יאפשר עבודה כזאת. מה גם שהנטייה של הממשלה הנוכחית היא לחזור לתקציבים דו-שנתיים, כך שירצו באותה מסגרת זמן להחליט גם על 2014. לכן אני מציע מסלול אלטרנטיבי: תקציב 2013 צריך להיות מוגדר כתקציב מעבר, שאופיו יהיה הקפאה. החוק קובע שאם ממשלה לא מספיקה להחליט בזמן על תקציב חדש, היא מקבלת פרק זמן נוסף, בדרך-כלל של 3 חודשים, ובאותו זמן משרד האוצר יכול להקצות לכל משרד בכל חודש, אחד חלקי 12 מתקציבו בשנה הקודמת (זה מה שקורה החודש, כיוון שלא אושר תקציב ל-2013 בשל הבחירות - ש' ל').

"אני מציע להאריך את 3 החודשים הללו לשנה שלמה, כל 2013, שבמהלכה יבדקו את עמודי התווך של האסטרטגיה התקציבית ויעצבו תוכנית לתקציב 2014. כך גם נשיג מטרה נוספת: כיוון שהתקציב הזמני כפוף לתקציב הקודם, הוא לא יגדל, ואנחנו יודעים שלא צריך להגדיל אותו כדי לעמוד ביעד הגירעון שהממשלה עצמה קבעה".

- מה יקרה אם הממשלה לא תעשה שינוי כזה ותמשיך במסלול הרגיל?

"לממשלה יש נתיבי בריחה: היא יכולה לומר, ואמרה כבר: 'החלטנו על קיצוץ מסוים, לדעתנו זה ישיג את היעד, ואם לא השיג - נצטער'. זאת דרך גרועה מאוד. זאת גישה שמקטינה את האמינות של המדיניות התקציבית, ולכך יש השלכות על מצב המשק. אם המגזר העסקי לא מאמין לממשלה, הוא לוקח מרווחי ביטחון הרבה יותר גדולים, משקיע פחות, לא מסתכן בהרחבת קווי ייצור, וכך המשק נכנס להילוך הרבה יותר אטי".

שאלת אמינות הממשלה היא שאלה מהותית, מסביר קליין, גם בכל האמור לדירוג האשראי הבינלאומי של ישראל. "אבל נניח שהם מאמינים לממשלה", הוא אומר, "אם היא תעמוד ביעד גירעון של 3%, סביר להניח שלא נרד ביחס חוב-תוצר, אבל גם לא נעלה, ואם הדירוג יושפע זה יהיה רק בשוליים. אבל צריך להתחשב לא רק במדרוגים מחברות בינלאומיות, אלא גם בחוות דעתה של האוכלוסייה. אם יש בעיות משקיות שהממשלה לא מתקדמת בפתרונן, כמו הבריאות, יש גם כאלה שתוהים אם הם רוצים להישאר במדינה או לא, זה מגיע עד כדי כך".

- שטייניץ מתגאה שאנחנו נותנים לאוכלוסייה משק טוב וצומח, יחסית למדינות ה-OECD.

"תלוי באיזה פרמטר מתבוננים. באמת צמחנו יותר מאשר מדינות המערב המפותחות, אבל לא הרבה יותר מהר. הצמיחה הכוללת הרי מושפעת משיעור הגידול באוכלוסייה, וב-OECD רוב המדינות כמעט שאינן גדלות באוכלוסייתן. אם בוחנים אצלנו את הצמיחה לנפש, רואים שמדובר לא ב-3%, אלא ב-1.25%. עדיין גדלנו בקצב קצת יותר מהיר, אבל זה הושג במחיר גידול בגירעון ואיבוד השליטה התקציבית, וזה כורה בור גדול מאוד לגבי העתיד".

- איך אתה רואה את תפקידו של בנק ישראל כגורם מרסן במשק?

"אנחנו הכלכלנים בדרך-כלל חושבים שככל שהמדיניות הפיסקלית פחות אחראית, והגירעונות הולכים ורבים, כך המדיניות המוניטרית, שאותה מוביל בנק ישראל, צריכה להיות יותר מרסנת. כאשר הגירעון יותר מאשר הוכפל בתקציב 2012, הריבית לא יכולה לרדת, אלא לעלות. אבל בנק ישראל עשה ההפך, כל שנה שעברה הוריד את הריבית, כך שהיא הגיעה מ-2.75% ל-1.75%. כך גם יצר בנק ישראל בעיה בשוק הדיור, כי כאשר הריבית נמוכה, אנשים מחפשים איפה להשקיע, ולכן מחיר הדירות עלה מאוד. זוהי אחת התוצאות השליליות של מדיניות בנק ישראל".