דוח חריף של בנק ישראל: האוצר כושל שוב ושוב

"צעדי המדיניות שנוקטות ממשלות ישראל מתאפיינים בחוסר יציבות והדבר בא לידי ביטוי בהתנהלות לגבי תקציב הביטחון, במספר החלטות ממשלה שאינן מתבצעות כלל, בקביעת הוצאות עתידיות ללא בדיקה של עמידתן בכלל הפסיקאלי, בחוק חינוך חינם שחוקק ב-1984 וביצועו טרם הושלם ונדחה שוב השנה, בהארכת פעילות חברת החשמל במתכונתה הנוכחית... כל אלה מקשים על משרדי הממשלה, העסקים והאזרחים לבצע תכנון כלכלי ארוך טווח".

את הביקורת הזו כותבים כלכלני בנק ישראל בדוח בנק ישראל לוחמני וביקורתי במיוחד כלפי הממשלה, דוח לשנת 2013. בבנק ישראל מעבירים ביקורת על כך שכללים פיסקאליים ושיעורי מס משתנים בישראל לעתים תכופות מדי, דבר שפוגע ביציבות ומגביר את חוסר הוודאות.

הדוח מספק מגוון נתונים התומכים בעמדת בנק ישראל להעלות מסים ולהימנע מקיצוץ בהוצאה האזרחית בהתאם לכלל החדש שהכתיב האוצר. בבנק ישראל חוזרים לבקר את רמת ההוצאה האזרחית (ללא ריבית) הנמוכה. הסיבות: הוצאות ביטחון וריבית על החוב גבוהות.

לפי הדוח, הפער בין הוצאות הביטחון בישראל לעומת הממוצע ב-OECD עמד ב-2011 על 4.3% מהתוצר, כאשר פערי תשלום ריבית כחלק מהתוצר עמדו על 2.2% תוצר לעומת הממוצע ב-OECD. כתוצאה מכך, ההוצאה לחינוך פר תלמיד היא רק שני שליש מההוצאה ממוצעת ב-OECD.

לגבי הוצאות הבריאות, ישראל ממוקם בשלישיה הסוגרת (מקום 17 מתוך 19), כאשר ישראל היא המדינה האחרונה מבין כלל המדינות המפותחות בהשקעה בתשלומי העברה ותמיכות (קצבאות) - כ-11% מהתמ''ג לעומת ממוצע של 18% ב-OECD. אגב, הסיבה שמסבירה את תחולת העוני הגבוהה בישראל היא אם כן הקיצוץ ההולך ומעמיק בקצבאות ולא חוסר יעילות בכלים המופעלים להפחתתו. בסך ההוצאה הציבורית הידרדרה ישראל למקום ה-17 (מתוך 19) בשנת 2011 לעומת המקום ה-11 ב-1995.

נתונים אלה מסבירים מדוע התערבות הממשלה להורדת העוני היא מבין הנמוכות בעולם המפותח: מדיניות הממשלה מפחיתה רק 25% מהעוני לעומת כ-61% ב-OECD. תופעה זו מסבירה מדוע העוני בישראל (לפי הכנסה פנויה, קרי ההכנסה אחרי תשלומי העברה ומסים) הוא החריף ביותר בקרב כל מדינות ה-OECD. כמו כן, התרומה של הממשלה להפחתת אי השוויון עומדת על 25% לעומת 35% ב-OECD.

בבנק ישראל מסבירים כי העלאת המע"מ (מס רגרסיבי) על חשבון ביטול הורדת מס הכנסה והפחתת כלל הוצאה מ-4% ל-2.5% בלבד, "מחדדות את העדפה החברתית לצמצום התערבות הממשלה בחלוקת ההכנסות". בהקשר הזה נכתב עוד כי החלטת הממשלה לבסס את הפחתת הגירעון באמצעות הקטנת ההוצאה "כרוכה באתגרים ביניהם הדרישה של הציבור לשירותים ציבוריים איכותיים יותר". דרישה זו בא לידי ביטוי בכך שהתחייבויות גבוהות ב-10 מיליארד שקל כבר עתה מעבר לתקרת ההוצאה המותרית כאשר לדברי כלכלני הבנק לקצץ סכומים כאלו "יהווה אתגר מורכב".

למרות שהגירעון ב-2013, שעמד על 3.2% מהתמ''ג, היה נמוך בכ-33% מהצפוי, טוענים בבנק ישראל שהוא "גבוה" נוכח רמת הצמיחה הגבוה יחסית והאבטלה הנמוכה במשק. בבנק ישראל "גילו" את הסיבה לגירעון מתחת לציפיות: רוב התת-ביצוע בתקציב המדינה חל בסעיף "שונות" - סעיף שאינו שקוף. הוא תוקצב בסך 7.5 מיליארד שקל (!) ובוצע בסך 1.9 מיליארד בלבד (כלומר 75% מתקציב זה לא בוצעו). בבנק ישראל מתריעים כי זו השנה השלישית של תת-ביצוע חריג בסעיף זה כאשר בד בבד האוצר הזניק אותו בשנתיים האחרונות בכ-32%.

הסיבה השנייה לכך שהגירעון יצא מתחת לצפי היא שינויי החקיקה (העלאות שיעורי המס) שגרמו לתוספת של 11.7 מיליארד שקל לקופת המדינה, כאשר רק 39% נבעו ממס ישיר (מסי הכנסה שהם מסים שוויוניים יותר). 61% מוסברים על ידי העלאת המע"מ, המס על מכוניות, על הדלק, על סיגריות ואלכוהול. בהקשר הזה מצאו כלכלני הבנק כי הפחתות במס הכנסה בשנים האחרונות הגדילה את ההכנסה הפנויה אך גם כאן בצורה לא שוויונית בעליל: ב-2.4% לבעלי שכר נמוך מאוד ל-20% לבעלי שכר מעל 16 אלף ואילך.

אגב, כלכלני בנק ישראל בדקו את סיבת הטעויות השכיחות של כלכלני האוצר בתחזיות בהכנסות ממסים ובכך בגירעון שגרמו למבוכה גדולה במשרד. הם מצאו כי בשנים 1992-2002 אכן אירעו טעויות עקב אופטימיות יתרה, אך החל משנה זו ואילך הטעויות היו דו-כיווניות. כמו כן, בבנק ישראל מציינים בדוח כי האוצר "נזהר מאוד שלא ייווצר מצב של שני פספוסים רצופים של הגירעון".

גם בנושאי רווחה ואי-שוויון מעבירים כלכלני הבנק ביקורת. בבנק ישראל מסבירים כי הקיצוץ בקצבאות הילדים עשוי להגיל את התמריץ לעבוד אך לבטח יעלה את תחולת העוני, את חומרתו ואת אי השוויון בהכנסה הפנויה. כדי לצמצם את האפקט הזה ממליצים בבנק ישראל להגדיל את מענק ההכנסה. עוד עולה מהדוח כי כרבע מהעובדים בישראל מרוויחים כשני שליש מהשכר החציוני במשק (סביב שכר מינימום). כמו כן, היחס בין השכר הממוצע לשכר החציוני בישראל עומד על 1.35 לעומת ממוצע של 1.3 ב-OECD.

לפי בנק ישראל, ילדים להורים "שאין להם" מתקשים מאוד להגיע להשכלה גבוהה (מגבלת נזילות אפקטיבית) דבר שמשף חוסר בשוויון הזדמנויות. מנגד, 60% מתקבולי מהמס הישיר (מס הכנסה, דמי ביטוחל ואמי ומס בריאות) מתקבלים מהעשירון התשיעי והעליון ומחצית מתקבולי המס הישיר והמע''מ (יחד) מתקבלים מהם גם. כמו כן, הפרוגרסיביות של מס הכנסה בישראל הוא אחד מהגבוהים בקרב OECD.

לפי בדיקת בנק ישראל, ההכנסה הממוצעת לנפש של משק בית עני מהווה כרבע מהכנסתו הממוצעת של משק בית שאינו עני, כאשר ההוצאה לנפש במשק בית עני מהווה כמחצית מזה של משק בית שאינו עני. בין משקי הבית העניים למשקי הבית שאינם עניים קיים פער גדול בשיעור הבעלות על מחשב אישי, מכונית וחיבור לאינטרנט ולכבלים; לעומת זאת יש ביניהם הבדלים קטנים בשיעור הבעלות על דירה, מזגן ומקרר. זו הסיבה שבמכתב פתיחה לדוח כותבת הנגידה כי "יש לפעול שפירות הצמיחה ייגעו לשכבות אוכלוסייה רחבות ככל האפשר".

עוד כותבים כלכלני הבנק כי ההאטה בצמיחה בשנה האחרונה היא פרי תוצר של שלושה גורמים: הירידה ביצוא, הצמצם הפיסקאלי (העלאת מסים והקיצוצים), והירידה בבנייה. לא רק הטיפול וגירעון אלא גם המשבר בחול הגבירות את הפסימוית ופעלו להתמתנות הביקוש המקומי כאשר המדיניות המרחיבה של בנק ישראל (הפחתת ריבית ורכישת דולרים) והירידה באבטלה המבנית פעלו לביקוש המקומי ויציבו אותו. הצריכה הפרטית נותרה יציבה: אם זאת, זה הודות הצריכה השוטפת שהתרחבה לעומת הצריכה של מוצרי בני קיימא ושירדה תגובה לירידה המחזורית של קצב הצמיחה.

כלכלני הבנק מסבירים כי הלחצים האינפלציוניים הגיעו בגלל העלייה במחירי הדיור, מחירי המזון ומחירי החשמל. מחירי הדיור עלו זו השנה שישית בצריפות בקצב גבוה מהמדד הכללי. מחירי המזון ירדו ב-2011 בגלל המחאה אך החל מאוגוסט 2012 ובכל 2013 הם שבו לעלות וכבר קיזזו את הירידות של המחאה. סעיף אחזקת דירה עלה שנה זו השנה השלישית ברציפות בגלל מחירי החשמל. מנגד, מחירי התקשרת ירדו בגלל הפרומה במשק הסלולר.

בדוח נכתב כי חלה ירידה בביקוש לעובדים במגזר העסקי כתוצאה מהאטה בקצב הצמיחה, בעיקר בתעשייה, כתוצאה מירידה בביקושים מחול ומהייסוף של השקל. בבנק ישראל לא מתבשמים מהנתונים הטובים על האבטלה הנמוכה ושוב מתריעים כי על אף שיעור האבטלה שנמצא בשפל חל "רפיון בשוק העבודה". הסיבה: בבנק ישראל מסבירים כי חלק מהירידה באבטלה נובע מתהליכים ארוכי טווח כמו הירידה באבטלה המבנית והחיכוכית כתוצאה מזינוק האפקטיביות של מציאת עבודה וקיצור תהליך החיפוש -ולא מסיבות הקשורות למחזור העסקים.

בדוח נכתב כי מאז 2008, שוק העבודה הישראלי מראה יכולות להתאים עצמו לשינויים בסביבה כלכלית משתנה תוך גידול הענפים בהם שימור עובדים הוא בעל חשיבות, אם בשל קושי בגיוס עובדים מתאימים או בשל עלות הכשרה הבוהה. לפיכך, הגמישות מגיעה בצד השכר: המעסיקים קיצצו השכר או הפחיתו שעות משרה, כלומר המעסיקים מתמודדים עם האתגרים המחזוריים יותר באמצעות קיצוצי שכר ופחות באמצעות פיטורים.

עוד סוגיה שעולה בדוח הינה הפערים בין מרכז לפריפריה. בבנק ישראל מציינים כי כוח המשיכה של המרכז היא המשרות האיכותיות והמגוונות שמוצעות שם כאשר הפריפריה איננה מציעה הזדמנויות דומות. פער איכות המשרות לבעלי השכלה הגבוהה בין מרכז לפריפריה הוא עצום. לדוגמה: 81% ממפתחי המערכות בישראל נמצאים במחוזות מרכז ותל אביב וה-20% הנותרים בכל שאר המדינה. בבנק ישראל ממליצים לממשלה לתת תמריצים הן לעובדים והן לחברות לעבור לפריפריה תוך חיזוק התשתית האקדמאית.