הממשלה בוחנת: המיליארדים מהגז יופנו להשקעות ומחיקת חובות

הכנסות המדינה העתידיות ממכירות גז טבעי ונפט לא ייבלעו בתקציב המדינה השוטף - כך עולה מהבנה שאליה הגיעו באחרונה בממשלה במסגרת דיונים ראשוניים על היעדים האפשריים לתקבולים שיגיעו מהמשאבים, במטרה להימנע מתסמיני "המחלה ההולנדית".

לפי המודל המתגבש, כספי התמלוגים והמיסוי שתקבל בעתיד המדינה ממכירת הגז הטבעי יופנו תחילה לכיסוי חלקי של החוב הזר בו נושאת ישראל. במקביל, תייסד המדינה קרן ייעודית לצבירת כספים אלה - ובחלוף כמה שנים, יופנו התקבולים לקרן ייעודית במטרה להשקיעם בנכסים בחו"ל.

"המחלה ההולנדית" היא כינוי שניתן לשינוי חד בשער המטבע המקומי כתוצאה מזינוק בהכנסות במטבע זר - למשל, בעקבות מכירת משאבי טבע. כתוצאה מהייסוף החד במטבע המקומי, פוחת כושר היצוא לטובת הגברת היבוא, המגזר התעשייתי נפגע, שיעורי האבטלה גואים - והחוב הציבורי תופח וגורר אחריו עלייה באינפלציה. שמה של התופעה הוענק לה בעקבות ניסיונה הכושל של הולנד להתמודד עם תופעות אלה לאחר גילוי מאגרי הגז הטבעי בים הצפוני בשנות ה-60.

לפי הערכות ועדת ששינסקי, עשויים התקבולים ממאגר תמר בלבד להסתכם בכ-2-3 מיליארד שקל בממוצע לשנה - למשך 30 שנה. מקורו של סכום זה יהיה במנגנון התמלוגים - גבייה של כ-11% ברוטו מהכנסות השדה - ובהיטל המגזרי הפרוגרסיבי שיוטל על רווחי השותפות בשיעור 20%-50%. המיסוי ייגבה במלואו רק בחלוף עשר שנים ממועד ההפקה הראשונה, מאחר שמנגנוני המיסוי ייכנסו לפעולה רק עם כיסוי 280% מהוצאות היזמים.

אף שהחוב החיצוני של ישראל מסתכם כיום בכ-110 מיליארד שקל, וההכנסות מתמר יהיו מזעריות ביחס לתוצר (כ-800 מיליארד שקל), סבורים עדיין בממשלה כי יש לתעל את תקבולי המשאבים לקרן ייעודית. זאת, מתוך הנחה כי להכנסות ממאגר תמר יתווספו בעתיד הכנסות ממאגרים נוספים - ואלה יחדיו יביאו להצטברות כספים שלאורך זמן עלולה להשליך על מאזן התשלומים במשק.

במהלך דיוני ועדת ששינסקי התבקשו יועצי הוועדה לבנות מאגר מידע אודות דרכי התמודדות המדינות המפיקות ברחבי העולם בהכנסות ממכירת משאבי הטבע. בין היתר, נבחנה קרן ההשקעות שייסדה ממשלת סינגפור (GIC) להשקעת עודפי התקציב שלה. מדובר בקרן המנהלת נכסים בהיקף 330 מיליארד דולר ומעסיקה כ-1,000 עובדים ברחבי העולם.

כמו כן נבחן המודל הנורווגי, שבו מנוהלת הקרן כיחידה בבנק המרכזי. הקרן מנהלת תקציב עתק להשקעות בהיקף 600 מיליארד דולר במגוון תחומים, החל בסחורות ובנכסים פיננסים וכלה בהון סיכון. כמו כן, נבחנו "קרנות ייצוב", שתפקידן לאזן תנודות בהכנסות המדינה המפיקה כתוצאה משינויים חדים בתקבולי מכירת המשאבים. קרנות מסוג זה קיימות כיום ברוסיה ובצ'ילה (בגלל התנודתיות במחירי הנחושת, למשל).

בחודשים הקרובים ידונו המשרדים במודל הסופי המתאים לישראל. בין היתר, תיבחן השאלה באיזה שלב של פיתוח המאגרים תחל הפניית התקבולים למטרות ייעודיות. כמו כן, ייקבע עד איזה רף תבקש המדינה להוריד את החוב הזר - תחת הסכמה כי אין להעלימו כליל, כדי לשמור על נגישות לשווקים הבינלאומיים. לאחר מכן ייבחנו מנגנון הפעלת קרן ההשקעות וכן מדיניות ההשקעות הרצויה לישראל - רמת פיזור ההשקעות והשקעות פיננסיות או אסטרטגיות.

החשש מפני הופעת תסמיני המחלה ההולנדית בעקבות תגליות הגז הטבעי מול חופי ישראל הביא כבר אישי ציבור לקרוא להיערכות מקדימה של הממשלה להשלכות תמלוגי מכירת הגז. כך למשל, הציע נגיד בנק ישראל, פרופ' סטנלי פישר, לייסד קרן השקעות ממלכתית להשקעות במטבע זר בנכסים פיננסים בחו"ל.

לעומתו, הציעו חברי הכנסת שלי יחימוביץ' וכרמל שאמה להקים "קרן לאומית לניהול הכנסות המדינה ממשאבי טבע מתכלים", שתפנה את תקבולי מכירת הגז הטבעי לקידום הכלכלה והרווחה בישראל.

במהלך דיוני קרן המטבע העולמית בוושינגטון נפגשו שר האוצר יובל שטייניץ ונגיד בנק ישראל סטנלי פישר עם שר האוצר ההולנדי, יאן קיס דה-יאחר. במהלך הפגישה, סוכם כי נציג משרד האוצר, לצד נציג בנק ישראל, יטוסו להולנד כדי ללמוד על התמודדותה של עם הכנסות מאגרי הגז הטבעי בים הצפוני.

עם זאת, במשרד האוצר התנגדו בעבר לניתוב ייעודי של כספי התמלוגים, מחשש ליצירת תקדים שבו ייגרעו הכנסות מדינה מהתקציב השוטף לטובת מטרות חוץ-תקציביות. תחת זאת, הציעו גורמים באוצר לטפל ביעדים ממשלתיים באמצעות הקצאה מקציב המדינה.

יצואנית הנפט השנייה בגודלה בעולם מנהלת את משק הנפט שלה בצורה גירעונית. ההכנסות מנפט משמשות לתקציב המדינה, ובעיקר לסבסוד דלק לאזרחים. כספי הנפט הללו מסייעים לרה"מ ולדימיר פוטין לחזק את שלטונו ולהבטיח את תמיכת המצביעים, אך המדיניות הזו גורעת מתקציב המדינה. אין השקעה של אוצרות הטבע בהבטחת העתיד.

נשיא ונצואלה, הוגו צ'אווס, מנצל את ההכנסות הזורמות לקופת המדינה מהנפט למימון תקציב המדינה. מצד אחד, צ'אווס השקיע רבות בחינוך, ואולם מצד שני, הוא עודד את הצריכה הפרטית על ידי סובסידיות רבות, ויצר בועה אינפלציונית שמאיימת על יציבותה של כלכלת ארצו. אין השקעה של אוצרות הטבע בהבטחת העתיד הכלכלי.

יצואנית הנפט החמישית בגודלה בעולם משקיעה את הכנסותיה מאוצרות טבע בקרנות פנסיה וחיסכון. קרן הפנסיה של ממשלת נורווגיה (לשעבר קרן הנפט של ממשלת נורווגיה) היא אחת מקרנות ההשקעות הגדולות ביותר בעולם, עם נכסים בשווי של כמעט 600 מיליארד דולר הקרן משקיעה במגוון תחומים, החל בסחורות ובנכסים פיננסים וכלה בהון סיכון.

לפי המודל המתגבש, כספי התמלוגים והמיסוי שתקבל בעתיד המדינה ממכירת הגז הטבעי לא ייבלעו בתקציב השוטף, אלא יופנו תחילה לכיסוי חלקי של החוב הזר בו נושאת ישראל. במקביל, תייסד המדינה קרן ייעודית לצבירת כספים אלה - ובחלוף כמה שנים של צבירת כספים, יופנו התקבולים לקרן ייעודית במטרה להשקיעם בנכסים בחו"ל.