הצעת המפקח על הביטוח: בעלי שכר נמוך יקבלו כסף לפנסיה

מחלוקת עזה שוררת בצמרת האוצר בין אגף התקציבים, בראשותו של אודי ניסן, לבין הפיקוח על הביטוח, בראשות עודד שריג. המחלוקת נוגעת לאחד מהנושאים המורכבים ביותר שבהם דן כיום משרד האוצר - מבנה הטבות המס לחיסכון הפנסיוני.

לוועדה העוסקת בעניין, בראשותו של מנכ"ל משרד האוצר, חיים שני, הוצגה התוכנית שהכין אגף הפיקוח על הביטוח במשך חודשים ארוכים. השינויים שמציע המפקח על הביטוח במבנה הטבות המס לחיסכון הפנסיוני הם מרחיקי לכת.

המפקח מציע להחליף את המבנה העכשווי, שבו עובדים ומעסיקים מחויבים להפריש חלק משכר העובד מדי שנה לחיסכון פנסיוני, ועל החלק הזה מקבל העובד הטבות מס מהמדינה. במקום זאת, מציע המפקח לעבור למבנה של מעגל חיים: לא תהיה יותר חובת הפקדה של שיעור מסוים מהשכר מדי שנה בחיסכון הפנסיוני, ובמקום זאת ייקבע על ידי האוצר יעד חיסכון לכל עובד לכל ימי חייו. העובד יוכל לבחור לשנות את היקפי ההפרשות שלו לחיסכון במהלך השנים - למשל, להפריש פחות בגיל צעיר, כאשר הוא מחזיר משכנתא שנטל, ולפצות על כך בחיסכון מוגבר בשנים מאוחרות יותר.

מטרת השינוי היא לאפשר גמישות בהפרשות לחיסכון פנסיוני, וכן להביא בפועל להגדלת היקף החיסכון. לשם כך תינתן לעובד זכות לחסוך בשיעורים גבוהים יותר (להפריש חלק גדול יותר משכרו המצטבר לפנסיה) וזאת ללא תלות במעסיק - משמע, עובד יוכל להגדיל הפרשות לפנסיה באופן עצמאי, גם ללא הגדלת הפרשות מהמעסיק שלו. כיום קיימות תקרות הפרשה קבועות נפרדות למעסיקים ולעובדים.

הגדלתו של היקף החיסכון נועדה לענות על הבעיה המרכזית של שוק הפנסיה בישראל כיום: שיעור חיסכון שאינו מספק, המאלץ את החוסכים לספוג ירידה חדה ברמת החיים עם הפרישה לגמלאות. היחס בין השכר לפני הפרישה לקצבת הפנסיה לאחריה נקרא יחס התחלופה, ובמשרד האוצר מכירים בכך כי יחס התחלופה בישראל כיום הוא נמוך מדי, בעיקר בקרב העשירונים הגבוהים 7-9 (עשירון 10 הוא העשירון העליון). בקרב אלה, יחס התחלופה הוא כ-50% בלבד מהשכר בשנים האחרונות לפני הפרישה.

לצד הגדלת היקף החיסכון והגדלת הגמישות שלו, הפיקוח על הביטוח שואף גם להגדיל את ההגינות של ההטבות על החיסכון פנסיה. כיום החיסכון הפנסיוני מתומרץ על ידי המדינה באמצעות הטבות מס. עם זאת, מהטבות המס נהנים מעצם טבען רק משלמי המס, כלומר, מי ששכרם נמצא מעל סף המס - ובישראל מדובר כיום בחמשת העשירונים העליונים. חמשת העשירונים התחתונים, העניים ביותר, אינם מקבלים כל הטבה מהמדינה על החיסכון שלהם - וזאת אף שהם העניים ביותר, ולפיכך מתקשים יותר לחסוך. מכיוון שהחל מינואר 2008 מחייב החוק להפריש לפנסיה, רמת החיים של השכבות הנמוכות נפגעת מהצורך לחסוך, וזאת מבלי שהן מקבלות כל פיצוי על כך מהמדינה.

כדי להגדיל את ההגינות של הטבות המדינה לפנסיה, מציע הפיקוח על הביטוח הצעה מהפכנית: חמשת העשירונים התחתונים יקבלו מהמדינה הטבה פנסיונית בכסף. במקום הטבה השקולה ל-35 אגורות על כל שקל שמופקד, ומשולמת באמצעות הפחתת מס, המדינה תפקיד ישירות בחשבונות הפנסיה של העובדים מן העשירונים התחתונים 35 אגורות על כל שקל שיפקידו.

הפקדה כזאת תהיה כרוכה, כמובן, בהגדלה ניכרת של הוצאות המדינה על הטבות לחיסכון לפנסיה. הפיקוח על הביטוח מציע לממן זאת באמצעות הקטנת הטבות המס לשכבות הגבוהות. על פי ההצעה, ייקבע היקף חיסכון לכל אורך החיים (מעגל החיים) שיזכה בהטבות מס בסכום שיהיה נמוך מהסכום המזכה כיום בהטבות מס. כיום זכאית להטבות מס הפרשה לפנסיה משכר בגובה של ארבע פעמים השכר הממוצע (כ-32 אלף שקל בחודש). ההצעה של הפיקוח על הביטוח היא להפחית את סכום החיסכון המוכר לכל החיים דרמטית, כנראה כך שיהיה שקול לשכר של כ-20 אלף שקל בחודש בלבד.

יתרה מכך, הפיקוח על הביטוח מציע לשקול כי הטבת המס תהיה נמוכה מחובת החיסכון הפנסיוני. משמעות הדבר היא שברמות שכר מסוימות תהיה חובה להפקיד לפנסיה גם מבלי שתינתן על כך הטבה מהמדינה.

ההצעות של הפיקוח על הביטוח גובשו במשך חודשים ארוכים של עבודה, אבל הן נתקלות בהתנגדות עזה של גוף אחר במשרד האוצר - אגף התקציבים. האגף מתנגד להפיכת הטבת המס להוצאה ישירה, ורואה בכך יצירה של קצבה חדשה. באגף חוששים כי קצבת הפנסיה החדשה תפגע במעמדו של הביטוח הלאומי, שכיום משלם קצבת פנסיה לכל (קצבת זקנה), ותהיה צעד ראשון לקראת העלאת דרישה לתשלום "קצבת פנסיה" גם למי שאינם עובדים ואינם חוסכים (חלק מהחרדים, למשל).

נוסף על כך, הטבות המס לפנסיה יורדות כיום מצד ההכנסה בתקציב (צד המסים), ואילו "קצבת פנסיה" צפויה לפגוע בצד ההוצאה (להגדיל את ההוצאה התקציבית) - דבר שיחייב קיצוצים בתקציב. באגף התקציבים גם לא מאמינים כי ההצעה של הפיקוח על הביטוח לממן את עלות השינויים בהטבות הפנסיה באמצעות הקטנת ההטבה לשכבות הגבוהות תצליח לעבור את משוכת ההתנגדות הצפויה של ההסתדרות.

בנוסף, באגף התקציבים מתנגדים להצעה של הפיקוח על הביטוח משום שהיא תחייב את המדינה להזרים סובסידיה ממשלתית לגופים פרטיים בשוק ההון - שהרי מי שמנהלים את כספי החיסכון הפנסיוני הם מנהלי קרנות הפנסיה וביטוחי החיים, הידועים כמי שגובים דמי ניהול גבוהים. לפיכך, חלק משמעותי מהסובסידיה צפוי לזלוג לכיסם של המתווכים הפרטיים האלה, שגם כך משתייכים למאיון העליון.

למעשה, באגף התקציבים חולקים באופן עקרוני על הצורך להעניק סובסידיה ממשלתית לחיסכון פנסיוני לעשירונים הנמוכים. באגף מזכירים כי הבעיה של יחס התחלופה הנמוך נמצאת דווקא במעמד הביניים (עשירונים 7-9). הפנסיה של מעמד הביניים נמוכה בהרבה מהשכר שלו, בין השאר בשל עיוותים במבנה השכר - עובדים רבים מקבלים בשכרם השוטף רכיבים בסכומים משמעותים, למשל שעות נוספות, שאינם מבוטחים לפנסיה - עיוותים שמחייבים פתרון. דווקא בעלי השכר הנמוך נהנים מיחס תחלופה גבוה - שכר המינימום מבוטח כולו לפנסיה, ויחד עם קצבת הזקנה של הביטוח הלאומי הם מקבלים פנסיה השקולה כמעט ל-100% משכרם.

הבעיה של העשירונים הנמוכים אינה בפנסיה - הפנסיה שלהם לעתים קרובות גדולה מהשכר שהם מקבלים - אלא בשכר הנמוך שהם מקבלים לאורך החיים. לפיכך, צריך לסייע להם באמצעות טיפול בשוק העבודה והרחבת הסובסידיה הניתנת באמצעות מס הכנסה שלילי. זאת ועוד, מדינת ישראל סובלת משיעורי עוני גבוהים בקרב האוכלוסייה העובדת, ולאו דווקא משיעורי עוני גבוהים בקרב קשישים. לפיכך, ישראל צריכה למקד את הסיוע לעניים כיום - ולא להשקיע כספים בסיוע שיגיע לידיהם בעוד עשרות שנים, כשיפרשו לגמלאות.

באגף התקציבים מסכימים עם הפיקוח על הביטוח כי יש לפשט את מבנה הטבות המס לפנסיה, שהוא היום מורכב ולא מובן, ולכן גם מקבלים את העיקרון של חיסכון לאורך החיים (מעגל החיים). עם זאת, באגף דורשים להטיל מגבלות גם על כך, כדי שלא ייווצר מצב שבו חוסכים יתפתו לדחות את החיסכון שלהם רק לגיל מאוחר - וכך לא יספיקו לצבור די חיסכון פנסיוני לאורך החיים.

באגף התקציבים ממליצים לוותר על הסובסידיה לפנסיה לעשירונים הנמוכים, שכאמור גם כך שיעור התחלופה בהם גבוה מאוד, ולהסתפק בפישוט ובשינוי של מודל הטבות המס רק בעשירונים שמשלמים מסים - עשירונים 5-10. בעשירונים הללו אגף תקציבים מעדיף להקטין את ההטבות לשני העשירונים העליונים, ובתמורה להגדיל את ההטבות לעשירונים 6-8, ולעשות זאת בדרך פשוטה יותר מאשר כיום.

המחלוקת בין שני האגפים עקרונית, ונמצאת כעת בדיונים בוועדה שמינה שר האוצר, יובל שטייניץ, כדי לדון בנושא. בראש הוועדה עומד מנכ"ל משרד האוצר, וחבריה הם שריג, ניסן, ראש רשות המסים יהודה נסרדישי, ראש מינהל הכנסות המדינה פרידה ישראלי ומנכ"ל הביטוח הלאומי אסתר דומיניסיני. ככל הנראה יידרשו עוד דיונים רבים בעניין לנוכח הפער הגדול בעמדות שני האגפים המרכזיים באוצר, המורכבות הגדולה של הנושא והשפעתו על הכלכלה בישראל במשך עשרות שנים.

המפקידים כספים במכשירי החיסכון לפנסיה בקופות גמל, בקרנות פנסיה ובביטוחי מנהלים זכאים להטבות מס שונות (זיכוי מס או ניכוי מס) בשלבים השונים של החיסכון - ההפקדה, הצבירה והמשיכה של הכספים. במקביל, התשלומים שמוסיף המעסיק (במקרה של שכירים) נהנים משתי הטבות מס נפרדות: מבחינת המעסיק הם מהווים הוצאה מוכרת לצורכי מס, ומבחינת העובד הם אינם חייבים במס.

הטבות המס ניתנות לכל החוסכים לפנסיה. מי שמפקידים סכומים גבוהים מקבלים הטבות גדולות, ומי שאינם מפקידים כלל, וכן מי שאינם מגיעים לסף המס, אינם נהנים מהם. הנהנים הגדולים הם העשירונים הגבוהים. לפי דו"ח "תמונת מצב חברתית 2010" של מרכז אדוה, ההוצאה החודשית הממוצעת של החמישון העליון (שני העשירונים העליונים) על חיסכון לפנסיה ב-2009 היתה גבוהה פי 28 כמעט מזו של החמישון התחתון - 972 שקל בחודש לנפש בחמישון העליון, לעומת 35 שקל בלבד בתחתון.

בדו"ח השנתי האחרון שפירסם מינהל הכנסות המדינה, בסוף 2009, נאמד היקפן של הטבות המס לחיסכון הפנסיוני ב-2010 בכ-8.8 מיליארד שקל בשנה. עם זאת, זהו סכום ברוטו; בעת משיכת הכספים חלקם חייבים במס, כך שההטבה נטו נאמדת ב-7.2 מיליארד שקל בשנה.