פתיחת שוק החלב לייבוא - כיצד יתגוננו הרפתנים?

שר התמ"ת שלום שמחון ושר האוצר יובל שטייניץ יקיימו היום ישיבת חירום שנועדה לבחון אם לפתוח את שוק החלב ליבוא - בעיקר יבוא קוטג'. זאת, כמובן, בעקבות הלחץ הציבורי סביב ההתייקרות הבלתי סבירה של הקוטג' ומוצרי חלב נוספים בשנים האחרונות.

כינוסה של ישיבת החירום כבר זכה לכותרות ראשיות בעיתונים - תוך שהוא משרת את המסר בדבר הפעלתנות הרבה של שני השרים, הנחושים בדעתם להפחית ויהי מה את מחיר הקוטג'. אין ספק, הקוטג' עלה לראש שמחתם של השרים, רק שבשלב הזה הטיפול במחיר הקוטג' הוא במידה רבה חלב שנשפך. זהו החלב שנשפך בידי אותם שני שרים נלהבים, בדיוק חודש וחצי לפני שהתעוררה מחאת הקוטג'.

באחד באפריל 2011 הועבר חוק החלב בכנסת על ידי שני השרים - שמחון הוא שיזם את החוק, בתפקידו הקודם כשר החקלאות. זהו החוק שקיבע לעד את קיומן של מכסות בשוק ייצור החלב. במלים פשוטות יותר, זהו חוק שקיבע לעד כי שוק החלב בישראל יתנהל כקרטל.

אל תשעו לדברי המליצות של שני השרים, כי חוק החלב רק הכשיר מצב קיים. זה נכון שמשק החלב התנהל כל השנים כקרטל מסודר, בחסות המדינה, אבל עד לאחד באפריל 2011 הקרטל היה עניין של מוסכמה ושל נוהג. מוסכמה ונוהג הם בכל זאת מצבים חלשים יותר מחוק. מוסכמה ונוהג ניתן לשנות בכפייה או בהסכמה. חוק, לעומת זאת, הוא כבר מצב שאינו ניתן לשינוי. וזה בדיוק מה שחוק החלב עשה - קיבע את קרטל החלב, והכשיר אותו סופית.

קרטל החלב מתנהל כך שמועצת החלב, מועצה שבה שותפים נציגי הממשלה, החקלאים והמחלבות, מסדירים את שוק החלב. המועצה קובעת כמה חלב מותר לייצר במדינת ישראל (כדי שחס וחלילה לא יהיו עודפי חלב, שיביאו לשפיכת חלב - או שמא להוזלת מחירו); המועצה קובעת כיצד תחולק המכסה הארצית בין הרפתנים השונים (מכסות ייצור); המועצה גם קובעת את המחיר שבו ימכור הרפתן את החלב שלו למחלבה, מחיר שמבטיח לו רווח מינימלי (קוסט פלוס); המועצה אפילו קובעת מי הן המחלבות הרשאיות לרכוש חלב. התנגדות של משרד המשפטים להרכב מועצת החלב, בטענה כי נציגי החקלאים ונציגי המחלבות סובלים מניגוד עניינים, נדחתה. הרכב מועצת החלב נכנס לחוק כמות שהוא.

לכאורה, יש צידוק לקיומו של קרטל חלב. רפתנות היא ענף רגיש מאוד: יש בה בעיה קשה של עונתיות בין קיץ לחורף, קל מאוד לגרום לרפתן להפסיד ולצאת מהשוק - ומדינת ישראל הרי רוצה להגן על חקלאיה משיקולים של שטחים פתוחים, עידוד הפריפריה, עצמאות האספקה, ושל ציונות.

מאותן סיבות בדיוק היה כל השוק החקלאי בישראל מוסדר ומכוון באמצעות מועצות ייצור וקביעת מכסות מנהליות, עד לפני 25 שנים. מאז עברה החקלאות בישראל רפורמה, לא מעט בגלל לחץ של חקלאים שקצו במכסות שנקבעו להם שרירותית, ונפתחה לתחרות כמעט בכל הענפים. הרפורמה עשתה זאת בהצלחה מסחררת.

פרופ' ישראל פינקשלטיין, פרופ' לכלכלה חקלאית בפקולטה לחקלאות ברחובות (האוניברסיטה העברית), בחן את תהליך הדה-רגולציה שעברה החקלאות בישראל. כך, הוא ערך מחקר גדול על מה קרה בענף הפטמים (עופות לבשר), שהחל להיפתח באופן הדרגתי החל ב-1995. "עד 1995", הוא מספר, "היו מכסות ייצור, ולכן היו בישראל הרבה לולים קטנים ומיושנים - בלי השקעה טכנולוגית ובלי יתרון לגודל. החל ב-1995 איפשרו מסחר במכסות, כך שלולן יעיל יוכל לקנות מכסות ייצור מלולן פחות יעיל".

התוצאה של המסחר במכסות, גילה פינקשלטיין, היתה התייעלות עצומה של ענף הלולים: התפוקה של הענף צמחה בשיעור שנתי של 10%, הקידום הטכנולוגי צמח בקצב עצום של 3%-4% בשנה ונוצרו הרבה לולים גדולים עם יתרון לגודל. לולנים רבים יצאו מהענף, אבל אלה שנשארו ייצרו הרבה יותר, והרבה יותר יעיל.

פינקשלטיין אינו מוצא הבדל עקרוני בין ענף הלולנות לענף הרפתנות - כלכלית, כלומר, אין סיבה להותיר דווקא את ענף החלב תחת ההגנה של מכסות. נהפוך הוא. הניסיון העולמי בתחום מכסות החלב רע מאוד - עד שנות ה-80 התנהלו שוקי החלב של קנדה וארה"ב באופן דומה. בשנות ה-80 עברה קנדה לניהול שוק החלב שלה באמצעות מכסות. מאז, עלות ייצור החלב בקנדה הכפילה את עצמה בהשוואה לזו של ארה"ב, וגם מחיר החלב בקנדה התייקר באופן יחסי כתוצאה מכך.

גם בישראל ישנם ממצאים ברורים לחוסר יעילות בשוק החלב כתוצאה מהמכסות: רפתנים סוחרים פה ושם במכסות החלב ביניהם, ועושים זאת תמורת מחיר גבוה יחסית. המחיר מעיד על קיומו רווח סמוי, "רנטה מונופולסיטית", הגלום במכסות החלב.

"זה אבסורד", אומר פינקשלטיין על ההצעה לפתוח את שוק החלב ומוצריו ליבוא מתחרה, "גם לקבוע קרטל בחקיקה, וגם לאיים בלפתוח יבוא מתחרה. הרפתנים הרי לא יכולים למקסם ייצור ולא יכולים להתייעל בגלל המכסות - אז איך הם אמורים להתגונן בפני יבוא מחו"ל?"

למעשה, המחקר של פינקשלטיין העלה ממצא אחד חשוב ביותר: לב הבעיה של שוק החלב ככל הנראה אינו ביצרנים (רפתנים) אלא בשיווק החלב (מחלבות). המחקר שלו על שוק הפטמים העלה כי התוצאה החיובית היחידה שלא התרחשה בעקבות פתיחת שוק הפטמים, היא ירידת מחירים לצרכן הסופי - המחירים ירדו הרבה פחות מהגידול בתפוקה ובטכנולוגיה. פינקלשטיין קושר זאת לכשל השוק של הריכוזיות העצומה של צינורות השיווק בחקלאות.

מתברר שכמו שבתחום החלב פועלות שלוש מחלבות (תנובה, שטראוס וטרה), שרוכשות 90% מהחלב, גם בענפים שיצאו מהסדרה פועלים רק כמה גורמי שיווק בודדים בכל ענף. התוצאה היא שמרבית החקלאות התייעלה מאוד וכיום פועלים בה מאות חקלאים בתנאים של תחרות, אבל התחרות נגמרת כאשר הדברים מגיעים לשיווק המוצרים החקלאיים.

העובדה שהחקלאות מתבססת על מספר מועט של צינורות שיווק מחייבת בדיקה ופתרון, אבל אין ספק כי קיום משטר של מכסות רק מחריף זאת. "אם היתה כניסה חופשית לענף החלב", אומר פינקשלטיין, "אז מחלבות קטנות פרטיות היו יכולות לקום, כי היו להן מקורות של חלב לקנות מהם. אלא שהחוק החדש מונע את הקמתן של מחלבות חדשות, ובכך משמר את השליטה של שלוש המחלבות הקיימות על הענף".

ממשרד החקלאות נמסר: "חוק משק החלב מעגן את ההסדרים הכלכליים הנהוגים במשק החלב מזה עשרות שנים, שעד כה הוסדרו באופן חלקי ביותר בחקיקה מיושנת. החוק לא מקבע קרטל, אלא מהווה חוק המסדיר משק מתוכנן - ענף החלב נחשב ענף מוגן במרבית מדינות העולם.

"לענף החלב מאפיינים ייחודיים המחייבים תכנון והסדרה: חלב גולמי מתקלקל במהירות, ויש צורך לעבדו ולשווקו בתוך פרק זמן קצר; פסטורו ועיבודו של החלב דורשים תהליכים עתירי הון במחלבות; שמירה על כושר ייצור ואפסקה סדירה מחייבים תכנון לטווח ארוך; תנודתיות גדלה בייצור החלב בין עונות השנה; ופרישה התיישבותית ויצירת עוגן כלכלי להתיישבות בפרירפריה".