10 דרכים לפתור את בעיית עובדי הקבלן

האמת היא שלא צריך ללכת רחוק כדי לחפש פתרונות לבעיית עובדי הקבלן. ב-2007 כבר פירסם החשב הכללי דאז, פרופ' ירון זליכה, הוראות בנושא. ההוראות מבטלות את האפשרות ל"מכרזי ההפסד" במגזר הציבורי באמצעות קביעת "תמחור מינימום". המשמעות היא שהצעה זולה במיוחד שמשמעותה קיפוח זכויות עובדים - לא תתקבל. ההוראות גם מחייבות משרדי ממשלה לבצע בקרה חד-שנתית על התקשרויות עם קבלני שירותים.

ובכל זאת, למרות קיומן, ההוראות מיושמות רק בקושי במשרדי ממשלה ואינן מיושמות כלל בחברות הממשלתיות ובמגזר הפרטי. זליכה, כיום דקאן הפקולטה למינהל עסקים בקריה האקדמית אונו, סבור כי יישומן בהסכם קיבוצי יביא לצמצום מספר חברות הקבלן ועובדי הקבלן. "כל עוד ההוראות אינן מיושמות - כפי שקורה באופן גורף בחברות הממשלתיות ובמגזר הפרטי - הרי שמזמיני העבודה נהנים מכך שהם יכולים לקבל את ההצעות הזולות ביותר שמעמידות חברות הקבלן, וכך מונצח מעגל הניצול של עובדי הקבלן. אין פיקוח על המכרזים, ולכן המזמינים אינם משלמים את המחיר האמיתי על עובדי הקבלן. יש להם תמריץ להמשיך בדרך הזו, שמועילה להם כלכלית".

לא רק הוראות קיימות כבר תקופה ממושכת, גם הצעת חוק בנושא ממתינה ארבע שנים לקידומה. מטרתה של הצעת חוק "אחריות מזמין לזכויות עובדים של קבלן שירותים", שיזמו ב-2007 יו"ר מפלגת העבודה שלי יחימוביץ', ח"כ דב חנין וח"כ ליה שמטוב, היתה להטיל את האחריות המשפטית על רווחת עובדי הקבלן לא רק על חברת הקבלן המשלמת לו, אלא גם על "המעסיק בפועל". ההצעה עברה בקריאה ראשונה בכנסת הקודמת, אך מאז הוקפאה.

"אם החוק היה עובר הוא היה שם קץ לתופעת עובדי הקבלן", קובעת יחימוביץ'. "לפי ההצעה, גם המעסיק בפועל נחשף לתביעות אם הוא מפר חוקי עבודה. ברגע שהוא לא יוכל להתחמק עוד מאחריות - לא יהיה לו תמריץ לשכור עובדי קבלן. הסיבה האמיתית להזמנת עובדי קבלן אינה כלכלית, אלא נובעת מרצונו של המעסיק להעמיד פנים שעובדי הקבלן אינם קשורים אליו. עובד הקבלן יכול למות, ומזמין השירות לא יידע מכך ולא יצטרך לדעת. הוא רוכש 'חבילת ניקיון' ולא 'בני אדם'. אם היה קורה נס והחוק היה עובר - הבעיה היתה נפתרת, אך הממשלה לא רצתה לקדמו".

הוראות החשב הכללי מ-2007 אמנם התייחסו לחשיבות מנגנוני הפיקוח בתחום, אבל מרטין וילר, ראש תחום עובדי קבלן בעמותת מעגלי צדק, טוען כי "מאחר שההוראות אינן מיושמות כיום יש ליצור תקן של 'ממונה על זכויות עובדי קבלן' בכל אחד ממשרדי הממשלה והרשויות המקומיות, כך שהבקרה על יישום ההוראות לא תיעשה על ידי רואי חשבון חיצוניים, כפי שקבעו הוראות החשכ"ל".

עוד הצעה של עמותת מעגלי צדק היא לחייב את משרדי הממשלה, חברות ממשלתיות ורשויות מקומיות להתקשר באמצעות מכרז עם עורכי דין מתחום דיני העבודה, לשם פיקוח חיצוני הדוק על ההתקשרויות עם קבלני השירותים. כיום המודל מתקיים במקומות כמו האוניברסיטה העברית, המכירה בחשיבותה של בקרה, אך כל עוד אין ארגונים מחויבים לעמוד בכך - מקומות העבודה המקפידים על בקרה הם טיפה בים.

בנוסף, לפי תקני OECD חייב להימצא מפקח אחד של חוקי עבודה על כל 10,000 עובדים: כדי שישראל תעמוד בסטנדרט הזה, עליה להעלות את מספרם של פקחי האכיפה בתמ"ת מ-45 ל-300. "זהו יעד בר ביצוע בטווח הזמן הקרוב, והוא ישפר דרמטית את תחום אכיפת חוקי העבודה", מסביר וילר. "כיום התחום פרוץ לחלוטין ועובדים חשופים לניצול ודפוסי העסקה פוגעניים".

לדברים אלה מצטרף גם ד"ר מומי דהן, ראש בית הספר למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית ועמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה: "אחת הבעיות הקשות של שוק העבודה הישראלי הוא היעדר אכיפה ביחס למדינות המפותחות. על המדינה להגדיל פי כמה וכמה את מערך הפקחים המיומנים העומדים לרשותה, שכיום מסתכם בכמה עשרות בלבד".

"שורש הרע בגידול המספרי של עובדי קבלן בישראל הוא הקביעה בחוק קבלני כוח אדם כי בתום תשעה חודשי העסקה, על המעסיק לקלוט את עובד הקבלן המועסק אצלו כעובד מן המניין בעסק שלו", טוען בני פפרמן, ראש מינהל מחקר וכלכלה במשרד התמ"ת ומומחה לשוק העבודה. לדבריו, אילוץ המעסיקים לקלוט באופן ישיר את עובדי כוח האדם גרם לדלת מסתובבת: בתום שבעה או שמונה חודשי העסקה עובדי הקבלן מפוטרים מעבודתם, יושבים בבית באפס מעשה בלי שכר, ולאחר שבועות או חודשים אחדים הם מגויסים מחדש לאותו תפקיד, אצל אותו מעסיק, שוב במעמד של עובדי קבלן.

לפיכך, לפפרמן הצעה לא קונוונציונלית: "אם אנו רוצים לצמצם את מספר עובדי הקבלן, יש להכפיל את משך התקופה שאחריה עובד הקבלן נהפך לעובד מן המניין ל-18 חודשים, ואולי אפילו לשלש אותה ל-27 חודשים, ולא להישאר בגבולות התשעה חודשים. כך נמזער את תופעת הדלת המסתובבת ונגדיל את הסיכויים שמספר גדול של עובדי קבלן אכן ייקלטו כעובדים לכל דבר אצל המעסיק המזמין", הוא אומר.

אבל זו לא ההצעה היחידה של פפרמן. המהלך העיקרי שלטענתו יש לבצע הוא היפוך סולם השכר בארגונים: פשוט לחייב תשלום שכר גבוה יותר לעובדי קבלן מאשר לעובדים רגילים. "כך עובדי הקבלן יקבלו פיצוי על חוסר היציבות והביטחון התעסוקתי שלהם, והמעסיק עדיין יוכל להעסיק עובדי קבלן אם נדרשת לו גמישות ארגונית. אבל המחיר יהיה גבוה".

לפי פפרמן, יש לזה יתרון נוסף: "הדבר יעודד התייעלות בארגונים במגזר הציבורי. כשהעלות של גורמי הייצור, בהם עובדי הקבלן, היא נמוכה, הדבר דוחף את הארגונים לבזבזנות. מתן תגמול גבוה במיוחד לעובדי קבלן תחייב את המעסיק לעשות סדר בסעיפי ההוצאה שלו ולנהוג בחיסכון רב יותר".

גם עו"ד ערן גולן, מומחה לדיני עובדה העוסק במאבקים חברתיים למען עובדי קבלן, סבור שהעלאת שכר עובדי הקבלן היא הפתרון: עובדי הקבלן מועסקים בדרך כלל מכיוון שהם מאפשרים גמישות ארגונית וניהולית -ובמלים פחות מכובסות: יד קלה יותר על הדק הפיטורים - ולאו דווקא בגלל שהעסקתם זולה יותר. ואולם אם העסקתם תהיה יקרה יותר, ותיהפך בלתי כדאית כלכלית ממש, ייצא העוקץ ממודל ההעסקה העקיפה. לפיכך, מציע גולן לחייב את המדינה לשלם לעובד קבלן שכר ותנאי עבודה בשיעור של 125% משכר עובד המועסק בצורה ישירה.

יש לו גם הסבר משפטי: "יש לפצות את עובדי הקבלן על אי יכולתם להתקדם ועל היעדרה של מעטפת ארגונית שמגינה עליהם. זה לא מופרך. צריך להתחיל עם המגזר הציבורי ובהמשך להחיל את העיקרון הזה גם על המגזר הפרטי".

ד"ר מומי דהן דווקא סבור שלא רק נדרשת חקיקה, אלא גם החלטה מנהיגותית ודוגמה אישית: "הממשלה אינה עוד מעסיק, אלא מודל לחיקוי. ואם המודל לחיקוי מאמץ את שיטת העסקת עובדי הקבלן, מה יגידו יתר המעסיקים במשק, ציבוריים ופרטיים-עסקיים כאחד?" לפיכך דהן סבור ש"הממשלה צריכה לקבל החלטה מנהיגותית ולהפסיק בהדרגה להעסיק עובדי קבלן, פרט למקרים מיוחדים שבהם יש לבצע פרויקט דחוף, וגם זאת לזמן קצוב. הממשלה תעבור להעסקה ישירה בלבד".

הצעה נוספת של עו"ד גולן עוסקת בסוגיית "דמי הטיפול" המשלמים עובדי הקבלן להסתדרות. כן, קראתם נכון: מדי חודש מנוכים 0.8% משכרם של עובדי הקבלן ומועברים אל ההסתדרות, שכן ההסתדרות חתומה על הסכמים ענפיים בתחום האבטחה והניקיון - סכומים המצטברים לכדי 10-25 מיליון שקל בשנה. אלא שההסתדרות לא מספרת לאן בדיוק מופנים סכומי העתק האלה, הנגזרים ממשכורותיהם הזעומות של עובדי הקבלן.

לדברי גולן, אם ההסתדרות היתה מפנה את הכספים האלה לטובתם של עובדי הקבלן - למשל יוצרת ועדים של עובדי קבלן, מפקחת על חוקי העבודה, מארגנת ימי כיף עבורם או תחת התרחיש האופטימי ביותר, פועלת לצירופם למניין העובדים הקבוע בארגון - הרי שמצבם היה משתפר משמעותית ומספרם פוחת. "יש לחייב את ההסתדרות להציג דו"ח שבו תסביר לאן מופנה מלוא הכסף שנגבה מעובדי קבלן", אומר גולן. "ההסתדרות צריכה להתחיל להוכיח את רצינות כוונותיה".

חברות עובדי הקבלן עונות למעסיקים על צורך ניהולי: גמישות. "בכל במקום שבו יש קשיחות ניהולית, יימצאו פתרונות עוקפים, שיבואו על חשבון האנשים החלשים ביותר", מסביר גולן. ההסכמים הקיבוציים שעליהם חתומים מרבית עובדי המגזר הציבורי, כחלק מהיותם מאוגדים בהסתדרות, מותירים למעסיק מרחב תמרון מינימלי, והוא יתקשה לפטרם גם תחת נסיבות חמורות.

כדי שמעסיקים יפסיקו להעסיק עובדי קבלן, אומר עו"ד גולן, צריך לאפשר להם גמישות ניהולית נרחבת יותר במגזר הציבורי: "מרגע שזו תתקיים, לא יהיה ניתן להצדיק עוד העסקה עקיפה". לשם כך, אומר גולן, על המדינה לנהל מו"מ עם ההסתדרות על הסכמים קיבוציים קיימים, כך שיאפשרו גמישות ניהולית רבה יותר. "אם ההסתדרות תרצה בכך, מהלך כזה יהיה אפשרי".

ד"ר דהן סבור שגם הכנסה של תיקון לחוק, ולפיו כל עובד קבלן שעדיין אינו מועסק בהתקשרות ישירה יהיה חייב להצטרף לאחד מארגוני העובדים הקיימים, ייצור אפקט משמעותי בשוק העבודה. עובד זה ישלם מס חבר לאותו ארגון וייהנה מהגנתו. "רבים מעובדי הקבלן הם עולים חדשים שאינם מודעים לזכויותיהם, ונידונים למעשה לחסדיו של המעסיק", אומר דהן. "לכן הם יהיו חייבים להתאגד". דהן מודע לכך כי ההצעה עשויה לעורר התנגדות מצד גורמים רבים באוצר ובמגזר הפרטי-עסקי.

"אין מנוס מעסקת חבילה", אומר ד"ר זאב רותם, הבעלים של חברת רותם אסטרטגיה. רותם מציע עסקת בין הממשלה, האוצר, ההסתדרות והמעסיקים, שבה הממשלה תכניס את עובדי הקבלן למסגרת של העסקה ישירה; תבנה מסלולים לפיתוח ולטיפוח כוח האדם בשירות הציבורי, כולל מסלולי קידום, רוטציה והכשרה וכי ההסתדרות וועדי העובדים יסכימו להנהגת ניהול גמיש. "כולם ירוויחו", הוא טוען. "הממשלה תחסוך את עלויות העסקת עובדי קבלן, העובדים ירוויחו משכורת גבוהה יותר וייהנו מביטחון תעסוקתי ומימדי האי-שוויון יצטמצמו".מי שיפסיד הן בעלי חברות כוח האדם, אם כי חלקן יוכלו להמשיך להתקיים אם יוסבו לחברות השמה.