ארכאי, מיושן ומסורבל - אלה הם לרוב שמות התואר שניתנים למגזר שאחראי מדי יום לאיכות החיים של כולנו. מדובר כמובן בשירות הציבורי, המעסיק הגדול ביותר בישראל, עם כמיליון עובדים תחתיו. שירות זה כולל את שירות המדינה, על יחידות הסמך שלו, שבו עובדים כ-70 אלף אנשים במשרדי הממשלה, ואת עובדי מערכת הביטחון על כל זרועותיה. בנוסף, לפי בנק ישראל, עוד כ-500 אלף שכירים בישראל מושפעים מתנאי השכר ותנאי העבודה של עובדי המגזר הציבורי.
שני אישים אחראים על תנאי עבודתם של עובדים אלה: נציב שירות המדינה, והממונה על השכר במשרד האוצר. עובדי הציבור והממשלה מצדם אחראים במידה רבה לאיכות החיים בישראל של כל תושבי המדינה, לחינוך, בריאות, תשתיות, רווחה וביטחון חיצוני ופנימי. שירות ציבורי טוב יותר - וישראל יכולה להידמות לסקנדינוויה. שירות ציבורי רע יותר - ואנחנו מדינת עולם שלישי.
המומחים למינהל ציבורי בישראל טוענים בשנים האחרונות כי שירות המדינה מיושן ומפגר אחרי הנעשה בעולם ובמגזר העסקי בישראל בעשרות שנים. לטענתם, הגיעה העת לנער אותו טלטלה עזה, לשפר את ההון האנושי שלו ולהקפיצו לעשור השני של המאה ה-21.
הטענות נגד השירות הציבורי ושירות המדינה בפרט הן רבות (ראו תרשים) - בין השאר על כך שהוא דומה לבריכת מים עומדים, מפני שמעט עובדים נכנסים אליו ומעט יוצאים ממנו; שיש בו איים של שחיתות; ושהמדינה אינה יכולה לתת תמריצים חיוביים לעובדים טובים, או לאיים בסנקציות על עובדים גרועים.
הבעיות בשירות המדינה פוגעות ביכולות המשילות, התכנון והביצוע של משרדי הממשלה, השלטון המקומי וזרועות השלטון האחרות - וחשוב לא פחות מכך, הן גם פוגעות במתן השירותים לאזרחי המדינה.
האם בשנה הקרובה נתחיל לראות ניצנים של שינוי והתייעלות בשירות המדינה ובמגזר הציבורי כולו? בימים אלה מתכנסת ועדה ממשלתית לגיבוש רפורמה בשירות המדינה, שהוקמה בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג. בראש הוועדה עומד נציב שירות המדינה, משה דיין, שאומר כי בבסיס הרפורמה יעמוד הראציונל של הגברת המוביליות בשירות המדינה, כולל תנועה החוצה של אנשים לא מתאימים.
המלצות לרפורמה עד סוף הקיץ?
על השירות הממשלתי-ציבורי בישראל אחראיים נציבות שירות המדינה (נש"מ) והנציב העומד בראשה. נציב שירות המדינה אחראי על השירות הציבורי בישראל, והוא למעשה סמנכ"ל כוח האדם של המדינה. הוא האחראי לקיומו של שירות ציבורי מקצועי, יעיל וא-פוליטי, לצד יצירת תרבות ארגונית במוסדות הממשלה, שמבוססת על מקצועיות, מחויבות ואחריות.
רוב הטענות על השירות הממשלתי הופנו בשנים האחרונות בראש ובראשונה נגד הנציבות ונגד הנציב העומד בראשה. עם המתלוננים נמנו גם מבקרי המדינה האחרונים. בנובמבר 2010 סיים שמואל הולנדר קדנציה ארוכה מגדר הרגיל, של 14 שנה, כנציב שירות המדינה. לקראת סיום תפקידו נקבע כי כהונתו של נציב השירות לא תעלה על חמש שנים. חלק גדול מהטענות על הסטגנציה, על החולשות של שירות המדינה הופנו נגדו אישית לפעמים.
בשל החולשות של הנציבות בשנים האחרונות, היתה דרישה בקרב הממשלה והכנסת כי נציב שירות המדינה שיחליף את הולנדר לא יבוא משורות הנציבות. לכולם היה ברור כי צריך מנהיג בעל כושר ביצוע מוכח, שיוכל לתכנן ולבצע רפורמות יסודיות בשירות הציבורי, לטובת המדינה והציבור, ולהזניק את ישראל לליגת המדינות בעלות שירות ציבורי מתקדם.
על אף שנציבות שירות המדינה אחראית על התאמתם של עובדי המדינה לתפקידם, ולעתים פוסלת אדם זה או אחר מלכהן בתפקיד ציבורי מסוים, דווקא מינוי נציב שירות המדינה פטור לפי חוק ממכרז ומוועדת איתור. כך, ב-29 במאי 2011 אישרה הממשלה, לבקשת נתניהו, את המינוי של עו"ד משה דיין לנציב שירות המדינה.
דיין (45) קיבל בתוך זמן קצר את המנדט להוביל את הרפורמה המיוחלת בשירות המדינה. זמן קצר אחרי שהוא התיישב על כיסא הנציב פרצה המחאה החברתית של קיץ 2011, ובעקבותיה הקימה הממשלה את ועדת טרכטנברג, שהמליצה על רפורמה בשירות המדינה.
בסוף בנובמבר 2011 החליטה הממשלה לאמץ את המלצת הוועדה, וקיבלה החלטה מנומקת ומפורטת שמתווה כיוונים ברורים לרפורמה בשירות המדינה. בין השאר נקבע כי יש להתאים את ניהול ההון האנושי לאתגרים הקיימים ולהשגת יעדי הממשלה; לבנות עמוד שדרה ניהולי ולבסס את מקצועיותו של הסגל הבכיר; ולהגמיש באופן מהותי את הסדרי העסקה בשירות המדינה באופן שיאפשר גיוס איכותי של עובדים ותגמול מצטיינים לצד הליכי פיטורים אפקטיביים. על אף שוועדת הרפורמה תקבל החלטות לגבי שירות המדינה, הן יורחבו ויחולו באופן טבעי על המגזר הציבורי כולו.
בראש הוועדה שהקימה הממשלה עומד דיין. חברים בה מנכ"ל משרד ראש הממשלה הראל לוקר, מנכ"ל האוצר בפועל דורון כהן, הממונה על התקציבים גל הרשקוביץ, היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין, הממונה על השכר אילן לוין, ושני נציגי הציבור - פרופ' מרים ארז, כלת פרס ישראל לניהול וראש הקתדרה לניהול וכלכלה בטכניון, וליאור רייטבלט, מנכ"ל סופר-פארם.
החלטת הממשלה קבעה כי "הוועדה תגבש תוכנית מפורטת לביצוע רפורמה בניהול ופיתוח ההון האנושי בשירות המדינה בתוך 120 ימים מהקמת הוועדה וכינון וקביעת צוותי המשנה".
הוועדה התכנסה שלוש פעמים עד כה, וצוותי משנה שלה נפגשו גם כן כמה פעמים. עם זאת, נראה כי הוועדה רחוקה מלהשלים את עבודתה במסגרת 120 הימים שקבעה לה הממשלה. הקמת ועדות המשנה תסתיים בימים הקרובים ואם הכל יילך כמתוכנן עבודת הוועדה צפויה להסתיים עד סוף הקיץ.
החלטת הממשלה קובעת כי מתווה הרפורמה בשירות הציבורי תוגש לה, "לא יאוחר מ-1.5.2012 ואליה יצורפו המלצות לתיקוני חקיקה ככל שידרשו ליישומה". ועדת הרפורמה תלווה את מימוש המלצותיה במשך כחצי שנה.
רוטציה בין המשרדים
העיקרון המארגן של הרפורמה החדשה הוא יצירת מוביליות בשירות המדינה, כולל תנועה החוצה של אנשים לא מתאימים. "מנהלים לא ירבצו 15 שנה באותו תפקיד. יש כיום מנהלים שיושבים באותו תפקיד יותר מ-20 שנה", אומר דיין. "יהיה פז"מ מקסימלי לכל תפקיד בכיר. יהיו רוטציות בין המשרדים. שליש בצבא יכול לעבור מחטיבה לחטיבה, ואילו כלכלן במשרד התמ"ת לא יכול לעבור לאוצר. אין לזה כל היגיון".
איך פותרים את בעיית השכר הלא אטרקטיבי בשירות המדינה, שמונע גיוס כוח אדם איכותי יותר?
"השכר בשירות המדינה לא משהו ולעולם לא יהיה, כי המגזר העסקי תמיד יוכל לתת יותר למי שהוא רוצה. החוזק שלנו ביציבות היחסית שאנחנו יכולים לתת לעובדים. כיום היציבות הזו מוגזמת, אבל אסור לנתץ אותה. צריך למצוא את האיזון הנכון. הרוטציה טובה לשירות המדינה וטובה גם לעובד.
"כך למשל, כבר היום חשבים של החשב הכללי באוצר עושים קדנציה, פעם הם במשרד ממשלתי זה ופעם במשרד אחר, שנתיים-ארבע שנים בכל משרד. המשרדים מרוויחים והם מרוויחים. גם ברשות המסים יש רוטציה בתפקידי רוחב. אנחנו רוצים להרחיב את המודל הזה לכל שירות המדינה. המצב הקיים, שבו הרבה פעמים אנשים שוהים באותה משרת כוח הרבה שנים, אינו טוב. למנהלים האלה גם קשה להיות שומרי סף, כפי שנדרש ממנהלים".
האם תצליחו לנהל אותם?
"בין הנושאים שהרפורמה תצטרך לפתור הוא נושא המחקר הממשלתי במשאבי אנוש, שכן למדינה אין נתונים בנושאים בסיסיים. כך, למשל, התברר באחרונה כי למדינה אין נתונים על מספר עובדי הקבלן שהיא מעסיקה".
יתרה מכן, מצהיר דיין, "במסגרת הרפורמה כל נושא ניהול משאבי אנוש יהפוך לממוחשב, תחת מסגרת אחת. זה יעיל יותר, וחוסך הרבה זמן. המכרזים יהיו ממוחשבים. מבחני המיון הפסיכולוגים יעברו מיקור חוץ. אנחנו מקימים מרכז תמיכה חיצוני, שיאפשר סיוע ממוחשב לניגשים למכרזים".
להחלטת הממשלה מצורף, כנספח, מתווה לרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה שגיבש דיין עוד לפני הקמת הוועדה. המתווה מדבר על שלוש מטרות לרפורמה: קידום המינהל וההון האנושי בשירות המדינה; מיצוי פוטנציאל ההון האנושי וקידומו המקצועי; וחיזוק הממד הערכי והפנמת האתוס של שירות המדינה בקרב המנהלים והעובדים במשרדי הממשלה.
דיין אומר כי עבודת הוועדה תיעזר במסמך קוברסקי מסוף שנות ה-80 לרפורמה בשירות הציבורי ("כאילו נכתב היום בחלק גדול מהסעיפים"), בעבודות של OECD בתחום המינהל הציבורי, ובניסיון שנצבר בישראל, בין השאר במערכת הביטחון ("בצבא מזהים את הפוטנציאל שלך לפיקוד כבר בשלבים מוקדמים").
ההסתדרות נגד שכר דיפרנציאלי
לדבריו, הרפורמה תפעל לחיזוק כישוריהם ומעמדם המקצועי של המנהלים הכלליים בשירות המדינה ("שהמנכ"לים ינהלו"), תגדיר תנאי סף וכישורים לסגל הבכיר, כולל דרישות ניסיון והשכלה, תגדיר מחדש את רשימות המשירות הנמנות על הסגל הבכיר, ותקבע מתכונת ייחודית להערכה של התפקוד והביצועים של הסגל הבכיר, בהתבסס על תפוקות ותוצאות. הערכת הסגל הבכיר תשוקלל בעת קבלת החלטות לחידוש חוזה, לסבב תפקידים ולקידום. הרפורמה תביא גם למיסוד מסלולים רוטציוניים לסגל הבכיר, לצורך העברת ידע בין משרדי הממשלה, ולרענון השדרה הניהולית.
כמו כן, תיבחן האפשרות להחיל הסדר לקציבת כהונה לתפקידים בסגל הבכיר. עובדים באותו מקצוע, למשל עורכי דין, כלכלנים, יוכלו לעבור לא רק למשירות רוחב מקבילות בתוך משרדם, כמקובל היום, אלא גם במשרדי ממשלה אחרים, דבר שאינו מקובל היום.
כשהוא נשאל איזה סוג עובדים חדש היית רוצה לראות בשירות המדינה, אומר דיין שהיה רוצה לראות ביצוע של ההוראות בתקשי"ר להגדלת מספר הערבים בשירות המדינה.
מלבד זאת, הוא מוסיף, "אני תומך באיתור סטודנטים למשירות בשירות המדינה עוד בשלב הלימודים, אף שמדובר במהלך יקר יחסית למדינה (ראו מסגרת).
"יש גם לקבוע מתכונת חדשה וממוחשבת להערכה של תפקוד העובדים", אומר דיין. "היעד הוא שכל העובדים בשירות המדינה יוערכו ויקבלו משוב לעבודתם על ידי מנהליהם אחת לשנה לפחות, ועובדים איכותיים יקודמו במהירות". אינך חושש שהעובדים הקיימים לא ישתפו אתך פעולה?
"אני מקווה כי ההסתדרות תשתף פעולה עם מסקנות ועדת הרפורמה"
נושא הפיצוי לעובדים מצטיינים בעייתי מבחינת ההסתדרות, שמודאגת מחדירתו של שכר דיפרנציאלי לשירות המדינה. עם זאת דיין אומר כי הוא "מקווה מאוד לרתום את ההסתדרות לרפורמה, שכן בסופו של דבר היא לטובת העובדים.
"בהסכם השכר החדש במינהל מקרקעי ישראל הוסכם על הכנסת שכר דיפרנציאלי לעובדים של 3%-5%, מה שעלה למדינה בסכום כספי מסוים.
"מאידך, יש בעייתיות, מבחינת שירות המדינה, בהפקדת מנהלים על חלוקת הכספים לעובדים מצטיינים. למשל, כיצד ינהג סגן המנהל אם המנהל יחליט להעניק את מענק ההצטיינות למזכירה ולא לו?"
עידוד פרישה מרצון: מענק של רבע מיליון שקל
הרפורמה בשירות המדינה תצטרך להביא לשינוי לא רק באופן שבו מגויסים עובדים חדשים, אלא גם בנוהלי הפרישה מתפקידים בכירים במטרה להזרים כוח אדם חדש לנציבות.
בשבוע שעבר הודיעו נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר על תוכנית פרישה מרצון לסגל הבכיר במשרדי הממשלה ויחידות הסמך. מטרת התוכנית היא לרענן את השורות בתפקידים הבכירים, ולאפשר ניוד עובדים שיעודד מצוינות והישגיות.
בהודעה שפירסמו הנציבות והאוצר הודגש כי "מדובר בצעד ראשון כחלק מתוכנית כוללת להרחבת מסגרת העקרונות והכללים לעניין קציבת כהונה וסדרי רוטציה למשרות בכירות בשירות המדינה".
במסגרת התוכנית יוענקו מענקי פרישה לעד 60 פורשים מרצון, כולל מתן שמונה חודשי הסתגלות. התוכנית מיועדת לבכירים בגיל 55-65 המועסקים לפי דרגות שכר או בחוזה בכירים, ומכהנים יותר מ-12 שנים בתפקידם הנוכחי או במשרות שחלה בהן רוטציה בתוך המשרד הממשלתי. הפרישה תתבצע עד יוני 2013, והעובדים יקבלו מענק פרישה מיוחד של רבע מיליון שקל בממוצע, לצד פנסיה חודשית קבועה.
כדי להקל על המתעניינים בפרישה מרצון, המדינה רכשה את שירותי חברת איתקה כדי שתספק מידע לפורשים הפוטנציאליים על הזכויות והתשלומים להם הם זכאים. כל עובד המעוניין בפרישה יכול לקבוע פגישה אישית ודיסקרטית לקבלת מידע, לרבות בנושא תכנון וייעוץ מס.
כוח אדם חדש: תוכנית צעירים לסטודנטים
אחת הטענות הקבועות שעולות נגד שירות המדינה היא חוסר האטרקטיביות שלו כמקום עבודה עבור צעירים המצטיינים בתחומם. אחת ממטרות הרפורמה היא למשוך לשירות המדינה כוח אדם איכותי שיוכל להתפתח ולשפר את תפקוד המערכת.
התוכנית שאחראית לכך נמצאת כבר בשלבי ביצוע מתקדמים, ונקראת "צוערים לשירות המדינה". 600 מועמדים בוגרי תואר ראשון או שני מצטיינים מכל האוניברסיטאות בישראל הגישו כבר את מועמדותם לתוכנית בשנה הבאה. לאחר שיבדקו כל הטפסים יזומנו אלה שעומדים בתנאי הסף לבחינות ולהמשך תהליך המיון, כשבסוף יבחרו 30 סטודנטים לתוכנית.
הצוערים הנבחרים ישתתפו במסלול הכשרה והשמה אינטנסיבי בן שש שנים. בשלב הראשון, שלב ההכשרה שיימשך שנתיים, ישתתפו הצוערים בלימודי תואר שני במדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית, ובפעילות חוץ אקדמית שבמרכזה הכרה מעמיקה של השירות הציבורי בישראל ובחו"ל. הצוערים יקבלו ליווי מקצועי, לרבות משובים והערכות תקופתיות.
בשלב השני, שלב ההשמה שיימשך ארבע שנים, ישתלבו הצוערים בשירות המדינה, יעבדו במשרדי ממשלה ויתקדמו בהתאם לכישוריהם. הם יוצבו בצמתי השפעה מערכתיים באגפי תכנון מדיניות ומוקדי ידע, ויהיו עוזרי מנכ"לים במשרדי ממשלה. התוכנית נערכת בשיתוף משרדי ראש הממשלה והאוצר. הרציונל הוא שאותם צעירים יובילו את שירות המדינה בעוד כמה שנים ויסייעו להעלות את רמת העבודה.