ממשלה שמנסה להפסיק לזלזל בעצמה

>> כאשר רענן דינור, המנכ"ל היוצא של משרד ראש הממשלה, רוצה להמחיש את הדרך שבה מתקבלות החלטות הממשלה, הוא מדבר על סבסוד הלחם.

הלחם מסובסד כדי להבטיח שכל אדם בישראל יוכל לאכול לחם, בהיותו מצרך יסוד. בהתאם, המדינה מסבסדת סוגים שונים של לחמים וגם חלות. אלא מאי, שסבסוד הלחם עוזר בפועל רק ל-30% מהאוכלוסייה הענייה. הסיבה לכך היא שמרבית האוכלוסייה הענייה ניזונה דווקא מפיתות, שאינן מסובסדות כלל.



"קבלת החלטות שלא על בסיס נתונים תומכי החלטה", מכנה זאת דינור, ובמלים יותר פשוטות: חפיפניקיות וחוסר מקצוענות בעבודת הממשלה. חוסר המקצוענות הזה מגיע עד הרמות הגבוהות ביותר של ממשלת ישראל - החלטות הממשלה עצמה. "הממשלה כבר לא מתייחסת ברצינות להחלטותיה", אומר דינור, "כי היא מבינה שחלק גדול מההחלטות אינו מבוצע בכל מקרה. מכוון שכך, כבר לא טורחים לנסח את החלטות הממשלה בקפידה - אין עלות, אין חלופות, אין דרכי ביצוע ואין מדדי מעקב. צורת העבודה הזו מדרדרת את השירות הממשלתי עד למצב של חוסר יכולת לתת שירות לאזרח".



האם באמת מרבית החלטות הממשלה אינן מבוצעות? האגדה האורבנית גורסת ש-80% מהחלטות הממשלה הן לחינם, אבל מכיוון שעד לאחרונה כלל לא נעשה מעקב אחר החלטות הממשלה - בין השאר משום שההחלטות נוסחו כך שהן לא איפשרו מעקב כלל - הרי שתשובה בדוקה לכך אין. אבל התחלה של תשובה כבר יש. האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה - שהוא, ללא ספק, המורשת החשובה ביותר שהשאיר אחריו ראש הממשלה היוצא אהוד אולמרט יחד עם דינור - יצא השנה לראשונה לבדוק את החלטות הממשלה.



4,500 החלטות קיבלה ממשלת אולמרט, ולפי בדיקת האגף לתכנון מדיניות, בניהולם של אודי פראוור ואלון גל, רובן המוחלט של ההחלטות כלל אינן ביצועיות, שיש לעקוב אחריהן. כך, 45% מהחלטות הממשלה מנסחות את עמדתה לגבי חוקים פרטיים העולים בכנסת. 13% עוסקות באישור חוקים של הממשלה. מתוך ה-42% הנותרים של החלטות הממשלה, אחוזים גדולים עוסקים בנושאים שוטפים (נסיעות שרים, אישורים פורמליים ומינויים). לאחר שמנכים את כל אלה מגלים כי החלטות בעלות אופי ביצועי - כאלה שעוסקות בתחומי הביצוע, עבודת הממשלה או הנעת עבודה - הן רק 23% מההחלטות שהממשלה מקבלת.



המספר מלמד כי הסברה ש-80% מהחלטות הממשלה אינן מבוצעות היא אכן אגדה אורבנית - בפועל, רק 23% מהחלטות הממשלה הן בכלל ברות ביצוע. אגף תכנון המדיניות במשרד ראש הממשלה מתכוון עתה לנסות ולעקוב אחר אותן 23% מהחלטות הממשלה, כדי לבדוק אם הן מבוצעות, ולשם כך גם נקבעו כללים חדשים להגשת החלטות ממשלה: מעתה כל החלטה שעלות ביצועה יותר מ-30 מיליון שקל מוגשת בצירוף היעדים שאותם היא אמורה לשרת, מועדי תכנון וביצוע, מדדים למעקב וגם קביעה מי אחראי ליישום ההחלטה - כדי שיהיה ממי לתבוע דין וחשבון אם ההחלטה אינה מבוצעת.



הטיפול האגרסיווי שעוברת הממשלה, בנוגע לניסוח החלטותיה, עובר גם על משרדי הממשלה. "הטמעת תרבות ותהליכי עבודה של תכנון, בקרה ומדידה בעבודת הממשלה" קוראים לזה באגף לתכנון מדיניות, והכוונה היא שבשנתיים האחרונות עוברים כל משרדי הממשלה תהליך של בניית תוכניות עבודה מסודרות, לרבות קביעת יעדים ומדדים לבדיקת ההשגה של היעדים. "למרבית גופי הממשלה כלל אין תכנון לטווח ארוך, מדיניות ויעדים ברורים", אומר מקור המייעץ לממשלה. "גם מי שיש להם לכאורה מדיניות, בפועל לא יודעים איך לממש אותה: הם לא יודעים כיצד לתרגם את היעד הנשגב, מצוינות בחינוך למשל, למערכת של תוכניות עבודה מסודרות - עם יעדים, עם מדידה ועם בקרת ביצוע".



את הפער הזה, שבין היעד הנשגב לבין יכולת הביצוע שלו, מנסה האגף לתכנון מדיניות לסגור. מדובר בפער עצום: הוא מחייב את משרדי הממשלה להתחיל לתכנן, ללמוד כיצד לפרוט את התכנון ליעדים מסודרים, להציב מדדים שיאפשרו למדוד אם היעדים מושגים - וגם לעשות את השינוי התפישתי ולהבין שמשרד ממשלתי אינו נמדד בתשומות (כמה תקציב הוא הצליח להשיג), אלא בתפוקות (כיצד הוא השתמש בתקציב שקיבל כדי לקדם את התועלת הציבורית).



תוכניות העבודה, כמו יעדי המדיניות, המדדים וההצלחה בביצוע המדדים - כולם מתפרסמים מעתה באתר האינטרנט של משרד ראש הממשלה, בניסיון להעניק לציבור כלי בקרה על עד כמה משרדי הממשלה מצליחים לשרת אותו. התקווה היא כי כך תצליח ממשלת ישראל להגיע בסופו של דבר לרמה של ה-performance act של הממשל האמריקאי: כל גוף ממשלתי קובע מהן מטרותיו, במונחי ערך לציבור ולא במונחי תקציב, ומדי שנה נמדד ומפורסם שיעור ההצלחה שלו בהשגת מטרותיו.



עם זאת, 2008 היתה השנה הראשונה שבה משרדי הממשלה פירסמו תוכניות עבודה עם יעדים מדידים. די היה בכך כדי להגיע להישג חשוב: לפי בדיקת האגף לתכנון מדיניות, 50% מהיעדים שהציבו לעצמם המשרדים בתוכניות העבודה ל-2008 הושגו במלואם, 25% הושגו באופן חלקי ו-25% מהיעדים הוחמצו. גם זאת התחלה טובה.