דו"ח המבקר: רוב הקצונה הבכירה לא הוכשרה כנדרש; שיטת ההכשרה לקויה

חלק ניכר מהקצינים הבכירים בצה"ל אינו עובר את ההכשרות המחייבות - כך קובע דו"ח מבקר המדינה שפורסם היום (שני). הדו"ח, שחיברו אנשי החטיבה הביטחונית במשרד המבקר בראשות האלוף במילואים יעקב (מנדי) אור, מציג תמונה עגומה ומדכאת של מצב הכשרת הקצונה הבכירה בצה"ל, ומצביע על ליקויים בתוכניות ההדרכה, בפיקוח עליהן וברמת הסגל.



אף שהדו"ח חובר לפני המלחמה בלבנון, לא קשה למצוא בו אבחנות שמסבירות חלק מהקשיים שבהם נתקל צה"ל בלחימה. כשהרוב המכריע של הקצינים הבכירים לא עוברים דרך תחנות ההכשרה המרכזיות שקבע הצבא (והרמטכ"ל אף הנחה שיהיו תחנות מחייבות), כשהפיקוח על תכני הלימוד מינימלי, כשאין הכשרה מסודרת - אין פלא שהצבא מגלה שחסרה לו שפה מקצועית משותפת ושלחלק ממפקדיו הבכירים חסר הידע הראוי כדי לפקד על אוגדות וחטיבות בקרב. וכשקצינים מעדיפים תואר במינהל עסקים מאוניברסיטה ישראלית או השתלמות בחו"ל, מעמד ההכשרה המקצועית בתוך צה"ל בשפל. כך, גם בין מי שיושבים סביב שולחן המטכ"ל, הרקע הלימודי שונה לגמרי, ותלוי לא פעם בטיב האכסניה היוקרתית שאליה נשלח הקצין ללמוד (או לנוח) בחו"ל - בארה"ב, בבריטניה או בצרפת.



הכשרת הקצונה הבכירה מורכבת משלושה נדבכים עיקריים: המכללה לביטחון לאומי (מב"ל), תוכנית "מפנה" (שנועדה לספק כלי ניהול לקצינים הבכירים), והקורס המערכתי המתקדם (קומ"ם), קורס תיאורטי שהובל בידי קבוצת מומחים מהאקדמיה, קצינים במילואים, שהקו המקצועי שלהם שנוי במחלוקת בצה"ל.



בעבר, ההכשרות לקצונה הבכירה לא עוגנו בפקודות, ולא היו תנאי מחייב לקידום בדרגה. בפברואר 2003 אישר הרמטכ"ל אז, משה יעלון, מסקנות ועדה שקבעה כי קצינים שסומנו כמיועדים לקידום לדרגת תא"ל יעברו את כל שלוש ההכשרות. הקביעה, כותב המבקר, לא עובדה לפקודה או להוראה של אכ"א. גם לא הוכנה תוכנית רב-שנתית הכוללת הקצאת מקומות בהכשרות השונות עבור קצינים מזרועות וחילות. במלים אחרות: הרמטכ"ל קבע, ההנחיה לא יושמה.



נתוני מחלקת הסגל באכ"א מדצמבר 2005 מאמתים זאת: 82% מהאלופים, 68% מהתא"לים ו?76% מהאל"מים לא היו בוגרי מב"ל. יתרה מכך, בארבע השנים האחרונות חלה עלייה שיעור הקצינים שאינם בוגרי שלוש התוכניות. מרבית הקצונה הבכירה לא עברה את שלושת הנדבכים הקבועים בהכשרתה. המבקר כותב, כי "מצב מדאיג זה טומן בחובו סכנה של היעדר שפה מקצועית משותפת וברורה שהיא הכרחית לבנייה, לניהול ולפיקוד על מסגרות גדולות של צה"ל בשגרה ובחירום. נדרשת בחינה יסודית על ידי צה"ל ומשרד הביטחון של תפישה וארגון וכן קיום הנורמות. נדרשת קביעת מדיניות צה"לית כוללת ומחייבת בנוגע להכשרת הקצונה הבכירה, שתעוגן בפקודות ותעובד לתוכנית עבודה מפורטת, אשר יקפידו על ביצועה".



המבקר גם קובע, כי לרוב המדריכים במב"ל חסרים ההשכלה והניסיון הדרושים להוראת מקצועות ביטחון לאומי ברמה אקדמית. ואולם מאפייני התפקיד של מדריכי מב"ל, והכישורים, ההכשרה והניסיון הנדרשים מהם, לא נקבעו באופן מסודר. המבקר גם מציין, כי את תוכנית הלימודים קובע מפקד המכללות לבדו, ושום גורם ממלכתי כמו המועצה לביטחון לאומי אינו משותף בהחלטות. לתוכנית אין מתכונת בסיסית מחייבת, למעט תכנים אקדמיים שקובעת אוניברסיטת חיפה. המבקר ממליץ לשר הביטחון והמועצה לביטחון לאומי לבחון את יעדי מב"ל.



בדיקות יסודיות דומות צריכות להתבצע, לדעתו, גם בשני הגופים האחרים שנבדקו. מצבה של תוכנית "מפנה" אינו טוב יותר. מיפקדת המכללות הצבאיות אינה מעורבת בגיבוש התוכנית, בניהולה או בפיקוח עליה. אין בקרה על נוכחות החניכים בקורס. "תוכנית מפנה", כותב המבקר, "מתנהלת על פי דפוסי עבודה לקויים באופן מהותי, המקשים על המעורבות הפיקוח והבקרה. ראוי לבחון מחדש את סדרי הפעלת התוכנית".



בנוגע לקומ"ם מגלה המבקר, כי המכון לחקר תורת המערכה (מלת"ם) שהעביר את הקורס, לא פירסם במשך 12 שנה שום ספר או חוברת רשמיים. כמו כן, הוא לא פירסם מחקרים ולא הוציא מילון מונחים לרמה המערכתית, כפי שנקבע בין תפקידיו. התוצאה: הידע קיים אצל חלק מהקצונה הבכירה כתורה שבעל פה. "במצב זה קיימת סכנה של פרשנויות שונות והיעדר שפה משותפת מחייבת וברורה בקרב סגל הפיקוד הבכיר בכל הנוגע לתחום המערכתי", כתב המבקר. בתרגום לאקטואליה: גל הירש.



תא"ל הירש היה הבוגר המצטיין של הקומ"ם, קורס שהתמחה בדרג המערכתי, שבין האסטרטגי לטקטי. חלק לא מבוטל מהביקורת המופנית אל הירש מתוך צה"ל, על רקע המלחמה, נובע ממריבות ישנות: המתח בין אנשי הקומ"ם, שלאורך תקופה ארוכה תיפקדו כמעין "גורו" של חלק מבכירי צה"ל לבין מתנגדיהם, שסברו כי הם מסבכים את הצבא בשפה גבוהה ובלתי רלוונטית ובעולם מושגים המטשטש את מה שדרוש באמת בשדה הקרב.



חיל האוויר סגר בסיס? באג"ת לא שמעו על זה



דו"ח המבקר גם חושף כשלים חריפים בשיטת התכנון בצה"ל. לפי הדו"ח, הליכי התכנון בזרועות צה"ל השונות אינם מתואמים עם אגף התכנון (אג"ת) במטכ"ל. התוצאה: לעתים קרובות, כאשר אג"ת נכנס סוף סוף לתמונה, מלאכת התכנון כבר הסתיימה. כך יכול למשל חיל האוויר להחליט לסגור בסיס, בלא שלאג"ת יהיה צל של מושג בעניין, בזמן שהוא עוד יכול להשפיע.



חמור יותר אולי מה שנחשף בתחום המלאים - אחת מהסוגיות הקריטיות ביותר בתקופות חירום, וכמובן בעתות מלחמה. תמונת המלאים הנמצאת בידי צה"ל, באשר לחלק מאמצעי הלחימה, אנכרוניסטית. יש מלאים שבסיס החישוב שלהם מבוסס על תמהיל של סוגי אמצעי לחימה שכלל אינו רלוונטי יותר. התוצאה היא עיוות גדול של מצב המלאים, כפי שהוא דווח לגופים בצה"ל האחראים עליהם.



כשהקווים האדומים הנקבעים אינם משקפים יותר את מה שנדרש, צה"ל עלול לטעות בשאלות משמעותיות כמו כמות התחמושת מסוג מסוים העומדת לרשותו בזמן מלחמה. אלה שגיאות העלולות לעלות בעשרות מיליוני דולרים. יותר מכך, לצה"ל אין שיטת תמחור מקיפה וראויה, והוא מתבסס על מודלים שונים במקומות שונים. השורה התחתונה, לפי גורם ביטחוני בכיר שעיין בדו"ח: צה"ל מתנהל מול האוצר בקרבות על תקציב הביטחון באווירה שאינה רחוקה מלאפיין סחר בסוסים.



דוגמה בולטת: כשגובשה התוכנית הרב-שנתית "קלע", בשנת 2004, הוגדרו שתי הנחיות לתקציב שנתי: מינימלית 35.3 - מיליארד שקל, ומקסימלית - 36.5 מיליארד שקל. בתהליך הגיבוש הניחה מערכת הביטחון, כי במדרגה התחתונה תוכל להוציא לפועל את התוכנית על סמך מקורות תקציב שהיו צפויים להתפנות. ואולם הערכה זו לא הוצגה מעולם לגורמים מחוץ למערכת הביטחון, שהיו מעורבים במשא ומתן על התקציב, שנחשפו רק למדרגה הגבוהה יותר.



עבודת מג"ב בשילוב עם צה"ל - ללא תשתית חוקית



בדו"ח על מג"ב קובע המבקר, כי צה"ל ומג"ב לא טרחו לעגן בתשתית חוקית הולמת את הנהלים שלפיהם פועלים שוטרי מג"ב בפיקוד צה"ל ולהפך. ההפעלה בכפיפות משתנה - מצב שבו שוטרי מג"ב פועלים תחת פיקוד צה"ל, וחיילים פועלים בפיקוד מג"ב.



המבקר קובע כי במהלך השנים נוצר טשטוש בין תפקידי החיילים לבין תפקידי שוטרי מג"ב. החלטות רבות בתחום הפעלת הכוח של מג"ב נועדו לסתום פרצות, ולא מתוך חשיבה שיטתית ומסודרת. כך, לא גובשה תוכנית פעולה רב-שנתית לפעילות כוח מג"ב שמופעל בשטחים, זאת בתחום הכשרת כוח האדם, אימונו, ארגונו, אמצעי הלחימה שלו וניהולו הכלכלי. חלק מהקושי נובע גם מחילוקי דעות בין צה"ל למשטרת ישראל בנושאים אלה.



המבקר כותב כי משרדי הביטחון וביטחון הפנים, צריכים לפעול יחד עם צה"ל והמשטרה כדי ליצור בדחיפות תשתית חוקית הולמת לפעילות משותפת של הכוחות. כמו כן, יש ליצור נוהל מבצעי מעודכן להפעלת הכוחות של מג"ב תחת פיקוד צה"ל, שיביא לידי ביטוי את היתרון היחסי שבהפעלתם, וצריך להגיע בהקדם למערכת של נהלים מוסכמים "אמנה" חדשה, שתסכם את הפעלת הכוחות של מג"ב תחת פיקוד צה"ל. המבקר קובע כי יש לסכם את תורת הלחימה, נהלי כוח האדם, ההכשרה, האימונים ואמצעי הלחימה של מג"ב, וכי יש לקבוע מנגנון מעשי מוסכם ליישום חילוקי דעות אפשריים בעניינים אלה בין צה"ל לבין משטרת ישראל ומג"ב.



המבקר מפרט שורה של ליקויים שהתגלו בכוחות מג"ב. בין היתר: ליקויים בכשירות המבצעית של הכוחות הפועלים לאורך גבול מצרים, עודף בחיילי מינהלה על חשבון לוחמים (כחלק משיטה לתגמול חיילים בשלב האחרון של שירותם), ומחסור חמור בקצינים שישמשו כמפקדי מחלקות.



סוגיה מרכזית אחת זוכה להתייחסות מינורית בלבד - הדו"ח מציין פערים בין שיטות התחקיר בצה"ל ובמג"ב. נראה שזו דרכו המנומסת של המבקר לציין את מה שיודע כל קצין המשרת בשטחים: אם תחקירי צה"ל בנוגע לנסיבות מותם של פלשתינאים או לפרשות התעללות הם לעתים קרובות מפוקפקים, במקרה הטוב, הרי שהמצב במג"ב חמור בהרבה. המבקר גם מגלה כי המשטרה אינה מקיימת הנחיה של היועץ המשפטי לממשלה, שניתנה לפני שלוש שנים, לפיה היא צריכה להעביר כל תחקיר על אירועי ירי של מג"ב בשטחים לעיונו של הפרקליט הצבאי הראשי.



חשד: נשים מקבלות פטורים ע"י הצהרות כוזבות



רותי סיני מוסיפה: כ-40% מהנשים המועמדות לגיוס לצה"ל מקבלות פטור, רובן מטעמי דת, ושיעורן הולך וגדל; בחמש השנים האחרונות חל גידול של כ?10% במספר הפטורים מטעמי דת, ובצבא חושדים ששיעור ניכר מהם מבוססים על הצהרות כוזבות.



לפי דו"ח מבקר המדינה, ב-2001 פטר צה"ל משירות 37.8% משנתון הלידה של נשים וב-2004 עלה השיעור ל-39.6%. לפי הערכת מינהל הגיוס, השיעור אף גדל מאז. שיעור הפטורים מטעמי דת ב-2001 היה 27.4% וב-2004 היה 29.9%. בביקורת התברר, ש-16.5% מהנשים שמצהירות כי הן דתיות עושות זאת לאחר שלא הצהירו על כך בתחילת תהליכי גיוס. "ההערכה היא שחלק... מחליטות לוותר על השירות הצבאי כיוון שהשיבוץ המיועד להן לא תואם את רצונן ולמעשה משיגות פטור באמצעות הצהרה כוזבת", כתב המבקר.



למבקר נמסר, כי צה"ל מעוניין לגייס את הנשים הללו הן מסיבות מוסריות-ערכיות והן בשל ירידה מצטברת בהיקף הגיוס של נשים וגברים. אבל בביקורת נמצא, כי תקציב החקירות מגיע רק ל-60 אלף שקל בשנה, ירידה של 40% לעומת הביקורת הקודמת ב-2001. במהלך 2003 ו-2004 בוצעו בסך הכל 238 חקירות וגויסו 34 נשים שהצהירו שהן דתיות. גורם בכיר בצה"ל הסביר באחרונה ל"הארץ", שאין נוקטים פעילות נרחבת נגד השתמטות נשים, בשל הערכה שיעילות המאמצים תהיה שולית.



צה"ל: התחלנו בתיקון הליקויים



מצה"ל נמסר בתגובה, כי הדו"ח מתייחס לתקופה שבין שנת 2005 לתחילת שנת 2006, כלל הנושאים המוזכרים בו עברו בחינה יסודית, וחלק ניכר מהם טופל עוד בשלב ביצוע הביקורת. "בצה"ל גובשה תוכנית עבודה סדורה להשלמת הטיפול בכלל ההמלצות והממצאים שהועלו בדו"ח". בעקבות המלצת המבקר, תוקם ועדה מייעצת לתוכנית הלימודים ליד מפקד יחידת המכללות, שתייעץ למפקד המכללות בהכנת תוכנית הלימודים. תוכנית הלימודים הפרטנית מובאת לאישור הרמטכ"ל ומוצגת בפני המטכ"ל. צה"ל גם ביצע בעקבות דו"ח המבקר כמה פעולות לפיקוח ובקרה על עבודת המרצים והיועצים במכללות. מצה"ל נמסר עוד, כי איוש המדריכים במכללות נקבע בדיון סדור בראשות הרמטכ"ל, וכי לתפקיד מועמדים קצינים מכלל הזרועות ובכפוף למאפייני תפקיד מוגדרים. בנוגע לשיתוף הפעולה עם מג"ב, נמסר כי לפי חוות דעת של הפרקליט הצבאי הראשי, אין צורך להסדיר זאת בחקיקה ראשית, ואולם אם יוחלט לעשות זאת לאור המלצת המבקר, יש לעשות זאת באמצעות פקודת המשטרה.