מבקר המדינה: רוב הרשויות המקומיות פעלו בין 2003 ל-2005 ללא תקציב מאושר

מאת פאדי עיאדאת, צבי זרחיה, ניר חסון, רותי סיני



רוב הרשויות המקומיות פעלו בין 2003 ל-2005 ללא תקציב מאושר, או שתקציביהן אושרו לאחר תום שנת הכספים, כך קובע מבקר המדינה, השופט (בדימוס) מיכה לינדנשטראוס, שפורסם היום (שלישי). עוד נמצא בדו"ח המבקר, כי ל-40 רשויות לא אושר התקציב במשך שלוש שנים ברציפות.



בבדיקות שערך משרד מבקר המדינה נמצא כי העיכובים באישור התקציב נגרמים בין היתר בשל הגשת הצעות התקציב למשרד הפנים באיחור. מנתוני שנת התקציב 2005 שמסרו מחוזות מרכז, דרום ותל אביב למשרד מבקר המדינה על 102 רשויות, עולה כי חלפו בממוצע 148 יום מתחילת שנת הכספים עד להגשת הצעות התקציב לאישור. כמו כן, נמצא כי רק 13 רשויות הגישו את הצעות תקציבן לאישור המחוזות עד תחילת שנת הכספים.



הסיבות העיקרית לאיחור היא פרסום מאוחר של הנחיות המשרד בעניין סעיפי התקציב השונים ואופן הגשתם, העדר נתוני ביצוע התקציב של השנה שחלפה בזמן שמכינים את הצעת התקציב לשנה מסוימת, העובדה שאין יודעים מה סכום מענק האיזון במועד הכנת התקציב, ומה יהיה שיעור העלאת הארנונה במועד הכנת התקציב.



המבקר סבור כי עקב חולשתו של משרד הפנים אין בכוחו לקיים פיקוח ראוי על הרשויות המקומיות הרבות שמפגרות בהגשת הצעת התקציב, ולכן בחלק מהמקרים נראה כי הדרישות המנהליות לא משרתות בעצם שום מטרה.



בעיותיו של איגוד הערים לענייני ביוב



משרד המבקר בדק גם את שיתוף הפעולה בין הרשויות בטיפול בביוב שבתחומן ובטיהור השפכים. אחת מדרכי הטיפול היא הקמת מכון טיהור שפכים מקומי. המבקר מצא שעיריית כרמיאל החלה בהכנות להקמת מרכז טיהור שפכים מקומי ב-1991, ו-1993 החליטה ועדה מטעם המנהלה הארצית לביוב על הקמת מרכז טיהור שפכים אזורי שיוכל לקלוט את כל שפכי אגן ההיקוות של נחל חילזון.



בעקבות כך הוקם ב-1997 איגוד ערים לענייני ביוב באזור כרמיאל שאוגדו בו שמונה רשויות מקומיות. בשנת 2004 נקלע האיגוד לקשיים כספיים חמורים ולא היה יכול לעמוד בהתחייבויותיו להפעלת המרכז, מאחר שרוב הרשויות המשתייכות אליו לא העבירו לו תשלום. כתוצאה מכך אירעו במרכז הטיהור תקלות חמורות ואיכות הטיהור התדרדרה. במאי 2006 היתה יתרת החובות לאיגוד הערים כ-11.8 מיליון שקל.



המבקר קבע כי בעיותיו של איגוד הערים לענייני ביוב הן דוגמה לכשל ביחס השלטון המרכזי לשלטון המקומי. השלטון המרכזי אמנם כפה שיתוף פעולה בין רשויות מקומיות בהקמת מרכז טיהור אזורי, אך כאשר נדרשה התערבותו כדי להבטיח עמידה בהסכמים ותפקוד תקין של המרכז, הוא לא הצליח לעשות כן. המשרד לא קבע כללים חדשים ולא אכף כללים קיימים שיבטיחו העברה סדירה של תשלומים לאיגוד מכל הרשויות המקומיות השותפות בו כדי להפעיל את המרכז בכרמיאל באופן תקין ולמנוע את הפגיעה ברשויות המשלמות את חובותיהן לאיגוד כנדרש.



לדעת המבקר, הקמת מכוני טיהור משותפים מחייבת קביעת כללים חדשים ואכיפת כללים קיימים שיבטיחו העברה סדירה של תשלומים. מן הראוי, ציין, שכללים אלה יכללו ענישה במקרה שהרשויות לא יעמדו בהם. משרד המבקר העיר למשרד הפנים כי עליו ועל המינהל לפיתוח תשתיות ביוב לפתור את הבעיה בדחיפות, ולא להשאירה לפתחו של איגוד הערים שאינו אחראי לה ואינו יכול להתמודד עמה לבדו.



המבקר ממליץ להגדיר את תחומי הסמכויות והאחריות של הרשויות המקומיות ושל משרד הפנים, וכך להקטין את נקודות החיכוך והכפילויות. הוא קבע כי במשך יותר מ-50 שנה נכשלו רעיונות ויוזמות לרפורמה מהותית במערכת השלטון המקומי בישראל. ההתמודדות עם בעיות ומשברים היתה "אד הוק", ומההמלצות של ועדות שונות שהציעו רפורמות משמעותיות לא יושם כמעט דבר. לדעתו, לנוכח המשבר המתמשך ברשויות המקומיות, על משרד הפנים לרכז מאמץ בהליך החקיקה בד בבד עם בחינת המצב הקיים ופעולה לשינוי ולשיפור של המערכות הקיימות.



המבקר גילה כי קיים קשר בין ביורוקרטיה לבין אי יעילות כתוצאה מריבוי חוקים, צווים, נהלים קשוחים והוראות, שלכאורה יכולים להיות פונקציונליים, אך בפועל הם משתקים את הסקטור המוניציפלי. כך נוצרים חסמים כמו התמשכות הליך אישור הצעות התקציב של הרשות, העדר בקרה על תוכניות בניין ערים, התמשכות הטיפול בחוקי עזר ובהקצאת מקרקעין והסרת אחריות מהמשרד בכל הנוגע לפתרון בעיות שנוצרו עקב שיתוף פעולה אזורי בתחום הביוב.



לדעת המבקר, אי ההתאמה בין הנורמה לבין המציאות שנוצרה במשך השנים גורמת לאי קיום הנורמה, למשל בהליך הגשת התקציב של הרשות לאישור המשרד, ובדרכים שבהן הרשויות פועלות בהעדר תקציב מאושר.



המבקר ממליץ למשרד הפנים לפעול להסרת החסמים באמצעות ביזור סמכויות ופישוט תהליכי העבודה, והענקת עצמאות רבה יותר לרשויות המקומיות. במקביל על המשרד לפעול בקרב עובדי הרשויות המקומיות ובקרב עובדיו להעמקה ולהטמעה של הידע המקצועי בנוגע להליכי הטיפול, ולא להסתפק בפרסום הנחיות בלבד.



במשך השנים חלו שינויים מהותיים במעמדו של השלטון המקומי וביחסי הגומלין בינו לבין השלטון המרכזי. המבקר סבור כי שינויים אלה מחייבים את מקבלי ההחלטות לבחון את הקיים ולהציע חלופות כולל שינוי הנורמה. הוא ציין כי כיום נמצאת על סדר היום הציבורי הצעת חוק העיריות, שלפיה תהיה התערבות מזערית של המשרד כל עוד הרשות פועלת כשורה, אך התערבות אפקטיווית במקרים אחרים. על המשרד לרכז מאמץ בתהליך החקיקה, בד בבד עם בחינת המצב הקיים ועם פעולה לשינוי ולשיפור של המערכות הקיימות.



חברי עיריית אור עקיבא חייבים יותר מ-1.5 מיליון שקל למועצה



חברי מועצת העיר אור עקיבא, בהם סגן ראש העיר, בגין תשלומי ארנונה, אגרות מים וביוב מגיע ליותר מ-1.5 מיליון שקל, אך המועצה לא אוכפת את תשלום החוב - כך עולה מדו"ח מבקר המדינה, השופט (בדימוס) מיכה לינדנשטראוס, שפורסם היום (שלישי).



מהדו"ח עולה כי העירייה התקשרה עם חברת ייעוץ וגבייה בחוזה למיצוי הכנסות מארנונה וניהול מחלקות גבייה, ללא פרסום מכרז פומבי, ושילמה עמלה כפולה מזו שדרשה חברה אחרת. לפי נתוני הדו"ח הכספי של העירייה ל-2005, הסתכמו יתרות הפיגורים בגין ארנונה בכ-28.8 מיליון שקל וכ-15.8 מיליון שקל בגין אגרות מים. הדו"ח מציין כי בסוף 2005 הסתכמה יתרת חובותיהם של 49 עובדי עירייה וגמלאיה בכמיליון שקל.



לסגן ראש העיר, בני עג'מי, יש שני אולמות שמחה, בשטח כולל של יותר מ-5,000 מ"ר, בית מגורים ששטחו כ-240 מ"ר ומבנה ששטחו 786 מ"ר המשמש כמחסן. חובו של עג'מי הגיע ל-587 אלף שקל, אך למרות זאת, לא פעלה העירייה לגבייתם. הדו"ח מציין כי יתרת הפיגורים בארנונה ובאגרות המים גדלו בשנים 2003 עד 2005 ביותר מ-5.5 מיליון שקל.



באוגוסט 2003 התקשרה חברת ייעוץ וגבייה עם העירייה, לשם ניהול ותפעול מערכות גבייה. מהדו"ח עולה כי בניגוד לסעיף לפקודת העיריות, הקובע כי לביצוע התקשרות כזאת נדרש מכרז פומבי, סיכמה העירייה עם החברה את העבודה ללא פרסום מכרז פומבי. עוד נמצא, כי העירייה עשתה זאת עוד לפני שאישרה מועצת העירייה את ההתקשרות. בהסכם עם החברה התחייבה העירייה לשלם שכר טרחה בשיעור של 20% מכל תוספת ארנונה שתיגבה בפועל בשנת החיוב, ובשיעור של 14% בעבור שנים קודמות. חברה אחרת ביקשה בעבור ביצוע סקר נכסים ושימושים לצורכי ארנונה עמלה בשיעור של 9.8%.



מעיריית אור עקיבא נמסר: "העירייה פעלה ופועלת באופן נמרץ לגביית החובות מנבחרים וכן צמצמה את החוב על ידי הסדרים. גם בעניין חובות עובדיה וגמלאיה פעלה ופועלת העירייה באופן נמרץ לגביית החובות מעובדיה וגמלאיה. נכון להיום קטנה מצבת החובות באופן ניכר וכן שופר מוסר התשלומים בקרב עובדיה לעירייה".



הטיפול בנערות במצוקה מתקיים בלי נהלים או פיקוח



ב-2005 ניסתה נערה בת 16 להתאבד בבית ספרה באמצעות תרופה שבלעה. היא הופנתה לשיחה עם עובדת סוציאלית בעמותה וולונטרית, שבה התברר כי היא חיה עם אביה הגרוש ואחיה, שמתעלל בה פיסית עד כדי סכנה לחייה. העובדת הסוציאלית הפנתה את הנערה ליחידה לטיפול בנערות במצוקה בעיריית עפולה. העובדת הסוציאלית נפגשה אתה פעם אחת ולאחר מכן הופסק הקשר ואין יודעים מה עלה בגורל הנערה.



זה אחד הסיפורים הקשים המתוארים בדו"ח חריף שכתב מבקר המדינה על האופן שבו משרד הרווחה והרשויות המקומיות מטפלים בנערות מתבגרות שנקלעות למשבר במשפחותיהן, נפלטות מהלימודים, מתמכרות לסמים, נוהגות בהפקרות מינית ונדחקות לשולי החברה. ב?2005 טופלו כ-17 אלף נערות ברשויות המקומיות, אבל נראה כי מספרן גבוה בהרבה.



ב-1999 הטילה הממשלה על משרד הרווחה למפות את היקף התופעה והצרכים ולגבש תוכניות טיפול. הצוות שהוקם המליץ על מנגנונים לאיתור נערות ולטיפול בהן, התריע על הפער בין המשאבים הנדרשים לבין אלה המוקצים והזהיר מפני השלכותיו של פער זה על תפקודן של הנערות כנשים ואמהות.



הצוות אמור היה להגיש את הדו"ח באוגוסט 1999, אולם לא רק שהוא סיים את עבודתו במאי 2002, אלא שבסופו של דבר הדו"ח לא הוגש לממשלה ונגנז בשל מחלוקת בין חברי הוועדה לנציג האוצר, שסירב לחתום עליו.



ב-2006 בדק מבקר המדינה את הטיפול של עיריות בני ברק, לוד, עפולה וקרית גת בכמעט 800 נערות במצוקה. נמצא כי הרשויות הסתפקו בדיווחים מיועצות בבתי הספר על נערות במצוקה, אבל לא עשו דבר לאיתור נערות ולבלום את הידרדרותן. נמצא שלעתים כלל לא היה שיתוף פעולה בין הגורמים המופקדים על הטיפול בנערות, למשל בין מערכת החינוך למערכת הרווחה. קציני ביקור סדיר טיפלו ב?2005 באלף נערות בארבע העיריות שנבדקו אבל הפנו למחלקות הרווחה רק 55 מהן.



התיקים האישיים של הנערות לא נכללו תוכניות טיפול ולעתים חלפו חודשים ארוכים עד כדי שנה וחצי בין הפנייתן למחלקות הרווחה לתחילת הטיפול בהן. הרשויות אף לא ניצלו את מלוא התקציב שמשרד הרווחה העמיד לרשותן. ב-2004 ו-2005, 78 מהנערות שהיו בטיפול בארבע הערים האמורות ניסו להתאבד לפחות פעם אחת, אבל 45 מהן לא קיבלו לאחר מכן טיפול פסיכולוגי לשיקומן.



המבקר מצא שמשרד הרווחה לא קבע נהלים והנחיות לאבחון מוקדם של אותות מצוקה ולטיפול בנערות שניסו להתאבד. בתגובתו למבקר הבטיח משרד הרווחה לפרסם נהלי עבודה הכוללים דרכי התערבות בניסיונות אובדנות של בני נוער, בין השאר בהתבסס על מסקנות ועדה בין-משרדית לנושא זה שבה היה שותף.



המבקר גם מצא שלמשרד הרווחה אין מידע מלא בדבר מספר העובדים הסוציאליים שמטפלים בנערות במצוקה, מספר הנערות המטופלות ודרכי הטיפול בהן, ולכן הוא אינו יכול לפקח, לעקוב ולהתוות מדיניות בתחום. הוא גם ציין את המחסור הקשה במקומות טיפול לנערות במצוקה, למשל במעונות נעולים.



הרשויות לא פעלו לבדיקת כל מבני ה"פל-קל"



בעוד השר לביטחון פנים מבטיח להוציא לפועל את מסקנות ועדת זיילר בפרשת פריניאן, מצא מבקר המדינה כשלים חמורים בטיפול משרדי הממשלה והרשויות המקומיות בממצאי הוועדה הקודמת בראשות השופט (בדימוס) ורדי זיילר, זו שבחנה את בטיחותם של מבני ציבור ברחבי הארץ.



ועדת זיילר הראשונה הוקמה בעקבות קריסת רצפת אולם השמחות ורסאי בירושלים במאי 2001, אז נהרגו 23 מהחוגגים ו-380 נפצעו. באוגוסט 2002 פירסמה הוועדה את מסקנות הביניים שלה, שקבעו כי יש לאתר ולבדוק את כל מבני ה"פל-קל", ולהתחיל בתיקון במבנים שדורשים זאת. בדצמבר 2003 פירסמה הוועדה את הדו"ח הסופי, שהמליץ על שינויים מערכתיים בענף הבנייה.



המבקר קובע כי משרדי הממשלה והרשויות המקומיות לא פעלו למימוש מסקנות הוועדה, וגם החלטות ממשלה שהתקבלו בנושא לא יצאו אל הפועל. כך למשל, מטה מקצועי שהוקם ליישום המלצות הדו"ח פעל כשנה, לא ברציפות, ואז התפרק לאחר שהממשלה לא נתנה בידיו כלים לפעול, ובעיקר לא הסדירה את נושא שיפוי חברי המטה במקרה של תביעות.



בעניין זה העיר המבקר לחשב הכללי, ירון זליכה, על כי הוא פעל בניגוד להחלטת הממשלה. בנוסף, התעכבו משרדי הפנים והמשפטים בניסוח "חוק הפל-קל" שיסדיר את הטיפול בנושא. בזמן פעולת המטה אותרו 546 מבני "פל-קל" שדורשים טיפול, אולם רק 65 מהם תוקנו או נהרסו. מלבדם יש עוד 467 מבנים שטרם נבדקו. הערים שבהן יש את מבני ה"פל-קל" הרבים ביותר הן: אילת (24 מבנים), חולון (15), בני ברק (15) וחיפה (15). כמחצית מהמבנים משמשים ציבור רחב כמו מוסדות לימוד ואולמות אירועים.



הרשויות המקומיות האשימו את משרדי הממשלה שלא הנחו אותם כיצד לפעול בנושא, אולם המבקר קובע כי לנוכח הסכנה הרבה שבמבנים אלה, היה על גופי השלטון המקומי לפעול גם ללא הנחיות מלמעלה. מבין מבני ה"פל-קל" שלא טופלו נמצא גם מבנה אשפוז גדול בבית החולים בנהריה.



עלות תיקון המבנה מוערכת ב-10 מיליון שקל, אולם משרדי האוצר והבריאות לא הגיעו להסכמה ביניהם לגבי מימון התיקון. גם יישום הדו"ח הסופי של ועדת זיילר, שדרש שינויים מערכתיים בענף הבנייה, לא מומש בשל ויכוח בין משרד הפנים למשרד השיכון על האחריות להקמת רשות ממלכתית לפיקוח על הבנייה. רק לפני כחודשיים, לאחר סיום הכנת דו"ח המבקר, קיבלה הממשלה החלטה על יישום חלק מהמלצות הדו"ח הסופי.



בשפרעם לא בדקו אם הקרקע מתאימה למבנה בית מטבחיים



עיריית שפרעם פעלה בצורה לקויה ולא מקצועית במסגרת התנהלותה בנושא בית המטבחיים העירוני. מהדו"ח עולה כי העירייה חתמה על הסכם חילופי מקרקעין, כולל הקמת בית המטבחיים מבלי שבדקה אם הקרקע החלופית המוצעת מתאימה למבנה בית מטבחיים. בהמשך ויתרה העירייה על היטלי בנייה והשבחה בגין הוצאת היתר בנייה. עוד עולה כי העירייה ויתרה על הכנסות עצמיות בגין חיבור לרשת מים והיטלי ביוב, ללא אישור משרד הפנים.



גביית ארנונה בג’יסר א-זרקא יצרה חוב של 90% מהתקציב



חיוב הארנונה במועצה המקומית ג'יסר א-זרקא לא התבסס על מדידות שטח מדויקות, והארנונה ואגרת המים שנגבו היו נמוכים מאוד. עקב הגבייה הנמוכה הצטברו חובות, המהווים כ-90% מהתקציב הרגיל של המועצה. כמו כן, בין המפגרים בתשלום הארנונה היו גם חברי מועצה. עוד עולה מהדו"ח כי המועצה שכרה מבנים שנבנו ללא היתר בנייה וחוברו לרשת החשמל לא כחוק.