האם הגיע סופה של זכות הפיצויים בגין פגיעה בערך המקרקעין?

בתחילת החודש הונחה על שולחן ועדת התכנון המקומית בתל אביב תביעת פיצויים בסך 16.2 מיליון שקל, בגין אישור תוכנית מגדלי טיילת דוד ברחוב הירקון בתל אביב. התובעים, איל הנדל"ן אלפרד אקירוב ורעייתו, טוענים כי אישור התוכנית יביא להקמת שני מגדלים בסמוך לדירתם המפוארת שבמעלה מגדל האופרה, באופן שיסתיר את הנוף הנשקף מדירתם ויפגע בפרטיותם. הזוג אקירוב ניצל את סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, המתיר הגשת תביעה בגין ירידת ערך המקרקעין בעקבות אישורה של תוכנית חדשה פוגעת.



הזוג אקירוב לא לבד. אלפי תביעות מוגשות מדי שנה תחת עילה זו, ובקצב גובר והולך. לדברי מנכ"ל פורום 15 הערים הגדולות, עו"ד איתן אטיה, הסתכמו התביעות ב-2006 ביותר מ-7 מיליארד שקל. מנתוני משרד הפנים עולה כי 60% מן התביעות מתקבלות, וכ-37% מן הסכומים הנדרשים אמנם נפסקים לתובעים.



הממצאים היכו בתדהמה



ב-2005 החליטה הוועדה הבינמשרדית לביצוע הרפורמה בחוק התכנון והבנייה לבחון כיצד מתמודדים בעולם עם תופעת תביעות הפיצויים בגין תכניות פוגעות. הם פנו אל פרופ' רחל אלתרמן, מתכננת ערים, משפטנית ומהדמויות הבולטות בעולם התכנון בישראל, לעריכת מחקר השוואתי על היבטיהם הפיננסיים של דיני התכנון והבנייה ב-11 ממדינות העולם. בין היתר, נתבקשה אלתרמן לבחון את זכות הפיצוי בגין ירידת ערך המקרקעין הנגרמת עקב שינוי זכויות הפיתוח שקובעות החלטות של מוסד תכנון ("נזקי תכנון", כהגדרתה).



בספטמבר 2005, כשהגישה הפרופ' אלתרמן את ממצאי מחקרה הוכו נציגי משרדי הממשלה בתדהמה: ברובן המוחלט של המדינות שנבדקו כלל לא קיימת זכות פיצוי נרחבת שכזו.



אלתרמן מצאה, כי באנגליה למשל, אין זכות לפיצויים עקב אישור או דחיית תוכנית (למעט מקרים קיצוניים ונדירים), ואין זכות לפיצויים בגין סירוב להיתר או קביעת תנאים בו. גם בצרפת, יוון, קפריסין וקנדה לא קיימת כל זכות משפטית לפיצויים.







בכמה מן המדינות, אותרה זכות חלקית לפיצויים: באירלנד - אין זכות לפיצויים בגין ירידת ערך מקרקעין עקב קביעות כלשהן בתוכנית, אך ישנה זכות מוגבלת לפיצויים בעת סירוב להיתר תכנון או קביעת תנאים מגבילים בו, למרות מה שנקבע בתוכנית בניין העיר. כאן אגב, הזכות לפיצוי היא רק עקב פגיעה "ישירה", ולא עקב השפעה על נכסים גובלים.



בשוודיה קיימת זכות פיצוי אם מוסד התכנון משנה או מבטל תוכנית מפורטת, אך רק אם תקופת הביצוע של התוכנית - 5-15 שנה - טרם חלפה. תביעה בגין פגיעה עקיפה אפשרית גם היא, אך רק אם הפגיעה היא בעלת משמעות, או גורמת לנזק בתחום הסביבה (תשתיות, תעשייה זיהום - אך לא ציפוף).



המדינה היחידה שבה זכות הפיצויים דומה לישראל היא הולנד. גם שם קיימת זכות לפיצוי בגין פגיעה במקרקעין גובלים. בהולנד, בדומה לישראל, לא הוגשו עד לאחרונה תביעות רבות לפיצויים, אך באחרונה החלו שם בניסיונות להגבלת הפיצויים, וקבעו בחקיקה סף פגיעה בערך המקרקעין (5%), שמתחתיו לא יוענקו פיצויים.



קמפיין לצמצום זכות הפיצוי



במשרדי הפנים והאוצר התייחסו אל ממצאי המחקר כאל חומר נפץ של ממש, ובהיחבא בנו סביבו את עקרונות צמצום סעיף 197 תחת הרפורמה המוצעת בחוק התכנון והבנייה. המחקר עצמו אגב, לא פורסם, בשל החשש לצאת נגד השיח הציבורי והמשפטי הרווח של עליונות זכות הקניין הפרטי ועקרונות הצדק החלוקתי.



והנה, עם השלמת טיוטת הרפורמה, החל השיח האלטרנטיווי מחלחל בהדרגה אל כלי התקשורת, וביום עיון שערכו לפני כשבוע המועצות האזוריות שדן בסוגיית סעיף 197, החל קמפיין לשכנוע דעת הקהל בצורך לצמצם את זכות הפיצויים. ממצאי המחקר נישאו בגאון ושימשו בסיס להתקפות על מדיניות הפיצויים הנהוגה כיום בישראל.



היועץ המשפטי של משרד הפנים, עו"ד יהודה זימרת, טען בכנס כי רוב תביעות הפיצויים מוגשות על סמך ספוקלציות, כלומר, נסמכות על ציפיות לגבי הקרקע הנפגעת. מקרה כזה למשל הוא תביעה על סמך שלילת האפשרות העתידית להפשרת קרקע חקלאית לבנייה עקב הסבתה לפארק. "זכות התכנון ניתנה בידי הציבור ולא בידיו של היחיד", העיר זימרת, וקרא לשמור את כוחות השוק מחוץ לדיון המשפטי-תכנוני.



זימרת תקף את ההכרה הגורפת בזכות התביעה בגין פגיעה עקיפה, דוגמת הסתרי נוף: "למעשה, שלילת מימוש זכויות בנייה בגין הגנה על קניינו של האחד, גורמת לפגיעה בזכות הקניין של האחר", אמר.



בנוסף, אמר סטניסלב שוורצביין, רכז התכנון באגף התקציבים באוצר, כי "הגענו למצב שבו קיימת העדפה כמעט מוחלטת של אינטרס הפרט על הכלל". שוורצביין פירט את המוקדים הבעייתיים שהפרו את האיזון הנדרש: פיצוי על מרכיב ציפיות, פיצוי גם אם אין כל פגיעה בשימוש במקרקעין, ופיצוי מלא גם עבור פגיעה במקרקעין גובלים, שאינם נכללים בשטח התוכנית הפוגעת. "לא כל פגיעה בקניין חייבת בפיצוי", טען שוורצביין, "התוצאה כיום היא שאנו מעניקים 'ביטוח' חינם לרוכשי קרקעות תוך גידול בעלויות התכנון והפיתוח ופגיעה בצמיחה של כלל המשק".



לחיזוק בלתי צפוי זכו הדוברים דווקא מפיו של שופט בית המשפט המחוזי בתל אביב, ד"ר עודד מודריק. בדבריו ביקש השופט להזהיר את עמיתיו ממתן עדיפות להשקפת העולם המשפטית-פוליטית של עיקרון הצדק החלוקתי, כלומר, להימנע מאיזון כספי אוטומטי בין מי שנפגע בצורה כלשהי מפיתוח נדל"ני לבין מי שמרוויח מכך. הגדיל לעשות, שר הבינוי והשיכון, מאיר שטרית, שקרא מעל במת הנואמים לבטל כליל את סעיף 197.



ואולם, לא כולם הצטרפו למקהלת הדוברים. "זו דמגוגיה", רטן יו"ר לשכת שמאי המקרקעין, רן וירניק. וירניק הזכיר כי גם השפעת כביש שנסלל במרחק 30 מטר מבית מגורים הינה בגדר "פגיעה עקיפה", וציין כי ירידת שווי המקרקעין נגרמת לרוב כתוצאה מהלאמת קרקעות החייבת בפיצוי. וירניק הוסיף כי המדינה עצמה מתבססת על שווי הציפיות כשהיא מחשבת את שומות מס הרכישה.



ומה אומרת כותבת המחקר עצמה על הפולמוס שנוצר כתוצאה ממצאיה? "ראוי לחזור למקורות, ולהקפיד על פיצוי בגין פגיעה ישירה בלבד", מסכימה אלתרמן, אך מסייגת - "אני לא רוצה שישתמשו במחקר שלי כדי למנוע פיצוי מנכסים הגובלים בתשתיות לאומיות. במקרים כאלה, הפיצוי חייב להינתן ואף להיכלל מראש בתכנית העסקית של הפרויקט, ולא להתגבש תוך קרבות מאסף".