משרד החינוך יוצא למאבק: תקציב החינוך של 2008 קוצץ ב-540 מיליון שקל

תקציב משרד החינוך ב-2007, בהיקף של 25.8 מיליארד שקל, הוא ה"הכבד" ביותר בספר התקציב, להוציא כמובן את הביטחון. כמו שרי הביטחון לדורותיהם, גם שרי החינוך טוענים פעמים רבות כי תקציב משרדם נמוך מדי וכי אינם יכולים להתמודד עם שפע המשימות החשובות המוטלות עליהם, אם לא יקבלו תוספות תקציב ניכרות.



אבל הפלא ופלא. בעוד שמערכת הביטחון, בסיוע משרד האוצר, מצליחה לעמוד ביעד ההוצאה שנקבע מדי רבעון, חציון ושנה - משרד החינוך אינו עומד ביעד ההוצאה באופן קבוע, כנראה "בסיוע" האוצר. בכל פעם שמתפרסמים הנתונים הרשמיים של האוצר, מתברר שמשרד החינוך מוציא בעקביות פחות מ-100% מהתקציב שאושר לו.



כך נוצר מצב אבסורדי, שבו שרי החינוך נלחמים כדי לקבל תוספת תקציב של 200 מיליון שקל בשנה, או מתנגדים לקיצוץ של 50 מיליון שקל, אבל כשהשנה התקציבית מסתיימת מתברר שלא ניצלו מיליארד שקל מתקציב משרדם לשנה החולפת; לא כל הכסף שנותר יוחזר להם בשנה הבאה.



לדוגמה, התקציב המקורי של משרד החינוך ב-2006 היה 27 מיליארד שקל, ולאחר שינויים נקבע על 27.6 מיליארד שקל. לפי נתוני החשב הכללי ל-2006, הביצוע של תקציב משרד החינוך ביחס לתקציב המקורי היה בהיקף של 97%, וביחס לתקציב לאחר השינויים - 95%. כלומר, כ-1.3 מיליארד שקל לא נוצלו, לכאורה. גם הביצוע בתקציב ההשכלה הגבוהה ב-2006 היה 97% מהתקציב.



לשם השוואה, משרד הבריאות ניצל ב-2006 102% מתקציבו המקורי ו-100% מהתקציב לאחר שינויים - כך לפי נתוני החשב הכללי. הביטוח הלאומי ניצל 101% מתקציבו המקורי ב-2006% ו-100% מתקציבו לאחר השינויים שהוכנסו בו.



גם ב-2007 ניכרים הבדלים משמעותיים בין משרדי הממשלה בניצול התקציב. משרד הביטחון הוציא 54% מתקציבו המקורי ל-2007 במחצית הראשונה של השנה. מנגד, המשרדים החברתיים הוציאו רק 44.2% מתקציבם.



אין ביצוע של 100%



במשרד החינוך לא אהבו את טענות TheMarker לפיהן המשרד אינו יודע כיצד לנצל את התקציבים שהמדינה מעמידה לרשותו. על רקע זה התקיימו שתי פגישות עם שרת החינוך, יולי תמיר. בשיחות השתתפו גם החשב הכללי של משרד החינוך מוטי מרוז, סמנכ"ל המשרד לכלכלה ולתקציבים, אדי הרשקוביץ (שנכח רק בפגישה השנייה), ואנשים נוספים.



הטענה המרכזית של תמיר ואנשי הכספים של המשרד היתה שמשרד החינוך מקבל סכומים גדולים לפרויקטים רב-שנתיים, למשל לבנייה. הכספים נרשמים בתקציב של השנה שבה סוכם על הפרויקט, אך ייעשה בהם שימוש רק בשנים הבאות. לכן, הם טוענים, הביצוע לא יכול להיות של 100% אף פעם.



עוד אומרים במשרד החינוך כי האוצר נוהג להעביר למשרד כספים רבים בסוף שנת התקציב, ויהיה זה לא אחראי "לשפוך" את כל מה שהתקבל באותה שנת תקציב. טענה נוספת שמפנים אנשי המשרד נגד האוצר נוגעת לרזרווה בתקציב משרד החינוך. לדבריהם, רזרווה של מיליארד שקל מנוהלת על ידי האוצר בצורה שמרנית, והדבר פוגע לעתים בצורכי המשרד.



גם למומחים בתחום קשה מאוד לבצע מעקב אחרי אופן ניהול תקציב המדינה, בשל שקיפות חלקית ורישום מתחכם שנועד להסתיר מידע. מנכ"ל האוצר לשעבר, פרופסור אבי בן בסט, למד רק אחרי שעזב את המשרד כי בתקציב המדינה יש לא פחות מ-16 רזרבות. יודעי דבר טוענים כי מספר הרזרבות גדול אף יותר.



האוצר קובע אם ומתי להפשיר את הרזרבות לשימוש המשרדים, ולעתים קרובות עושה זאת בצורה מתחכמת. כך קרה בדיון שהתקיים בממשלה ביום ראשון, על קיצוץ של 1.3 מיליארד שקל בתקציב המדינה ל-2007. גם מעקב אחרי רמת הביצוע בשנים האחרונות הוא כמעט בלתי אפשרי.



בשנתיים האחרונות חל שיפור מסוים במצב, בזכות פעילותו של החשב הכללי ירון זליכה. ב-2005 וב-2006 פירסם האוצר את רמת הביצוע של משרדי הממשלה השונים בצורה שקופה למדי. וכך, למרות כל ההסברים שמספקים אנשי המשרד, התמונה המצטיירת אינה ניתנת לערעור - משרד החינוך אינו מנצל את כל התקציב שהממשלה והכנסת אישרו לו כחוק. התת-ביצוע בתקציב אינו אירוע חד פעמי במשרד החינוך, אלא מאפיין את פעילותו במשך שנים רבות.



ההסברים של במשרד אינם מספקים. גם משרדי ממשלה אחרים מתמודדים עם בעיות דומות - ובהצלחה, כך מתברר. "השאלות שצריכות להישאל הן אם אנחנו מנצלים את כל הכספים, אם אנחנו מנצלים אותם נכון, ואם אנחנו מצליחים לעשות חשבון אמיתי עם האוצר", אומר הרשקוביץ.



"אחד התרגילים של האוצר הוא העברת כספים למשרד החינוך, שעליהם הוסכם בהסכמים קואליציוניים, רק לקראת סוף השנה. כך שקשה מאוד לנצל אותם". לטענת מרוז הבעיות הן רישומיות: "יש התחייבויות, אך הן לא רשומות במאזן השנתי".



עניין נוסף שהעלו אנשי משרד החינוך הוא החלטת בג"ץ מלפני כמה שבועות, בהובלת נשיאת בית המשפט העליון דורית ביניש, למגן את כל בתי הספר ביישובי עוטף עזה.



ההחלטה התקבלה במורת רוח רבה גם באגף התקציבים באוצר וגם במשרד החינוך, שכן מדובר בהחלטה תקדימית המתערבת בקביעת סדרי העדיפויות בתקציב המדינה. לא ברור מהיכן יגיע הכסף, ועל חשבון מי או מה זה יקרה.



ישנן שאלות נוספות שמשרד החינוך אינו מסוגל לתת להן תשובות מספקות. למשל, איך מתיישבת הטענה שתקציב החינוך לתלמיד בישראל הוא הגבוה בעולם המערבי, עם העובדה ששכר המורה בישראל הוא הנמוך בעולם המערבי, ומספר התלמידים בכיתה בישראל הוא הגבוה ביותר.



סוגיה נוספת שאין לה מענה היא השיפור בשכר המורים המוצע ברפורמה המתוכננת בחינוך בשנת הלימודים הקרובה. לא ברור מה בדיוק השיפור, כשבפועל השכר לשעה של המורים פוחת. ואכן, מסיבה זו לא חתם ארגון המורים העל-יסודיים על הרפורמה.



ראשי משרד החינוך אומרים כי תקציב המשרד ל-2007 הוא כ-25.8 מיליארד שקל. לדבריהם, תקציב זה עובר קיצוצים מדי שנה, ולעתים אף כמה פעמים בשנה. ב-2000-2007 קוצץ התקציב יותר מ-20 פעמים. לטענת משרד החינוך, לפני כל קיצוץ אומרים באוצר: "מה אתם מתלוננים, מה זה 200 מיליון שקל מתקציב של 25 מיליארד".



המרכיב העיקרי בתקציב האוצר, בהיקף של 70%-71%, הוא התשלומים למורים (שכר, גמולים שונים ופנסיה). מספר שעות ההוראה השבועיות בישראל הוא 2.5 מיליון. רק 1.7% מהתקציב מוגדר כתקורה - תשלום ל-1,600 פקידי המשרד, כולל חלק מ-750 המפקחים.



15% מהתקציב הם הכספים המועברים לשלטון המקומי, המפעיל חלק ממערכת החינוך. מדובר בשכר מורים ועובדי עזר (שרתים, לבורנטים, מזכירות). 2.1% מהתקציב מועבר לתאגידים שונים כמו יד ושם, החברה למתנ"סים ויד בן-צבי. משרד החינוך מתקצב גם את הטלוויזיה החינוכית ויש לו הוצאות על מיכון.



נותרו כ-11% מהתקציב, שהם 2.7 מיליארד שקל. במשרד החינוך מגדירים אותם כ"תקציב הגמיש". 700-800 מיליון שקל מועברים למוסדות להכשרת מורים, 700 מיליון שקל להסעת 280 אלף תלמידים, 500 מיליון שקל - לשכר לימוד בגני ילדים טרום חובה ולשכר בבתי הספר העל-תיכונים.



עוד 700 מיליון עד מיליארד שקל מועברים לשיקום שכונות (פרויקט אומץ), לפנימיות יום, לקרן קר"ב, להקמה ולתפעול של מעבדות מרכזיות, למזכירות הפדגוגית, למינהל החינוך, לקידום נוער, למכינות קדם-צבאיות, לבנות השירות הלאומי (100 מיליון שקל), לתנועות הנוער (50 מיליון), לתרבות חרדית (80-100 מיליון) ולקליטת העלייה האתיופית (20 מיליון).



אם נקצץ - נתאבד



"כשהאוצר רוצה לקצץ הוא מכוון לתקציב הגמיש", אומרת תמיר. "מאז 2000 קוצץ סכום ענק של 4.1 מיליארד שקל מתקציב משרד החינוך, וזה הכסף שחסר למערכת.



כשהאוצר מודיע על קיצוץ שווה בתקציב של כל משרדי הממשלה, הוא מתכוון שנקצץ בתקציב הלכאורה גמיש". עוד אמרו אנשי המשרד: "אם נבצע את מה שהאוצר רוצה - נתאבד. מישהו רואה את מדינת ישראל בלי תנועות נוער?"



לדברי אנשי המשרד, שרת החינוך הקודמת, לימור לבנת, החליטה להפסיק לקצץ בתקציב הקרוי גמיש. במקום זה, היא קיצצה בתקציב הקשיח. המשמעות היתה קיצוץ של 250 אלף שעות הוראה שבועיות, בשווי של 1.2 מיליארד שקל.



לבנת קיצצה 600 מיליון שקל בתקציב המועבר לשלטון המקומי. היא שינתה קריטריונים - קיצצנו בהסעות, בשכפול, בתקציב השרתים והמזכירות. מי שחושב שהחינוך במדינת ישראל לא נפגע - כנראה לא חי במדינה הזו".



אחרי כל הקיצוצים האלה, טוענים במשרד החינוך, האוצר דורש קיצוץ נוסף של 540 מיליון שקל בתקציב 2008. דרישה זו מסעירה את אנשי המשרד.



מתוך הקיצוץ הזה, 150 מיליון שקל נובעים משלושה הסכמי עבר ("קיצוץ מתגלגל"), עם שרי אוצר קודמים, שמועד פרעונם הגיע ב-2008; עוד 170 מיליון שקל הם בגין ההחלטה להטיל על משרד החינוך, בראשונה בתולדותיו, להשתתף בתוספות שכר למורים כחלק מהרפורמה ובגין שחיקת שכר המורים. בעבר, הגיעו כל הכספים לטובת תוספות השכר למורים מהאוצר.



תקציב החינוך יפחת ב-180 מיליון שקל נוספים, בגין קיצוץ שנעשה בתקציב המשרד ב-2007 והוכנס לבסיס התקציב. לדברי תמיר, פרט לכספים אלה, נדרש משרד החינוך להשתתף בהוצאות שונות ומשונות שאין להן כל קשר לחינוך, כמו מלחמה בכלבת, סיוע לבית התפוצות וסיוע לצפון ולנגב.



לדברי שרת החינוך, משרדה אינו יכול לבצע קיצוץ נוסף, בוודאי לא בהיקף של 540 מיליון שקל. "משרד החינוך לא יעמוד בקיצוץ שעות ההוראה, שעברו שורה של קיצוצים כואבים בשנים האחרונות, מעבר לכל הקווים האדומים. מה גם שארגוני המורים לא יסכימו למהלך כזה".



תמיר טוענת כי הלחצים של האוצר אינם תקציביים גרידא, אלא מסתתרת מאחוריהם אידיאולוגיה. "האוצר מקצץ בחינוך בכוונת מכוון, כדי לאלץ את המשרד לקצץ בתקציבים שהוא מעביר ל-15 העיריות החזקות במדינה. מטרת האוצר היא להעביר את נטל החינוך ברשויות החזקות מהמדינה לעיריות.



כשהעיריות של תל אביב, חיפה, רעננה, רמת גן, גבעתיים, רחובות, והרצליה יממנו יותר ממחצית מתקציב החינוך בתחום המוניצפלי שלהן, הן ידרשו וגם יקבלו את ניהול החינוך בתחומן. וכך - ניהול החינוך ביישובים אלה יעבור ממשרד החינוך לעירייה".



לדברי תמיר, הדבר יביא להפרטת החינוך ברשויות המקומיות החזקות. "בישראל יתפתחו שתי מערכות חינוך - המופרטת של הרשויות החזקות, העשירות ובעלות האמצעים, והמערכת של החלשים ביישובים האחרים, שיישארו סמוכים על שולחן הממשלה הענייה ויקבלו רק את חינוך הבסיס.



תמיר אומרת כי משמעות המהלך הזה היא חמורה. "הפרטת החינוך ברשויות החזקות, תיצור פער עצום בין היישובים החזקים לישובי הפריפריה. יהיו בישראל שני סוגי תלמידים - זו המזימה המסתמנת, וזה סוף החינוך הממלכתי. אנחנו נפעל בכל הכוח למנוע את הסיטאוציה הזו".



פועלים לשינוי מבני



תגובת האוצר לטענה של תמיר מעניינת. קובי הבר, ראש אגף תקציבים, מאשר בפומבי בראשונה, כי משרד האוצר פועל לשינוי מבנה מערכת החינוך בישראל. ייתכן שבכך הוא פותח דיון ציבורי על עתיד החינוך במדינה, מעבר לדיבורים שנשמעו בחודשים האחרונים על רפורמה בחינוך. "אין מחלוקת כי בישראל צריך להיות חינוך ציבורי איכותי", אומר הבר. "הוויכוח היחיד בינינו לבין משרד החינוך הוא על השאלה מה תפקידו של משרד החינוך. האם הוא צריך להפעיל את כלל מערכת החינוך, לנהל אותה, לשכור את המורים ולפטר מורים - או שתפקידו להתוות מדיניות, לפקח על המערכת, ולהיות הרגולטור שקובע תכנים, וכללים כדי לייצר חינוך איכותי".



לדברי הבר, ועדת דברת המליצה שמשרד החינוך יהיה הרגולטור של מערכת החינוך, ואילו הביצוע והתפעול היומיומיים של מערכת החינוך יהיה בידי מח"ע - מחלקות חינוך עירוניות. "אנחנו באוצר מאמינים שצריכה להיות דרך ביניים, שברשויות החזקות, התפעול יהיה באחריות - לטובת התלמידים, ואילו בכל המקומות שהחתך הכלכלי-חברתי שלהן נמוך, או ברשויות המוגדרות כחלשות, האחריות לביצוע תישאר בידי המדינה".



בימים הקרובים עומדת להתקיים פגישה בין ראש הממשלה, אהוד אולמרט, ושרת החינוך תמיר, שבה יוכרע היקף הקיצוץ בתקציב משרד החינוך. לדברי רביב סובל, האחראי על המשרדים החברתיים, ומיכל צוק, רכזת חינוך והשכלה גבוהה באגף התקציבים, הקיצוץ המתגלגל היה ידוע לתמיר. עוד אמרו כי היא נתנה יד לקיצוץ בגין הרפורמה, שכן היא הדוחפת העיקרית שלה. גם הקיצוץ בבסיס התקציב אינו דבר חדש, הם טוענים. לעומת זאת הם מגלים כי הובטח לתמיר שכל קיצוץ רוחבי בתקציב המדינה ל-2008, ויהיה קיצוץ כזה, לא יחול על תקציב החינוך".



סובל וצוק סבורים כי טענות משרד החינוך על קיצוצים בתקציב בשנים האחרונות אינם מוצדקים וכי תקציב המשרד רק גדל בשנים אלה. לדבריהם, ב-2000 היה תקציב המשרד 21 מיליארד שקל, ולאחר שינויו היה 21.2 מיליארד. ב-2006 היה התקציב 25.8 מיליארד שקל ולאחר שינויים יהיה 27 מיליארד שקל. בנוסף, מיליארד שקל נמצאים בדרך למשרד החינוך.



כלומר, התקציב לא קטן ב-4 מיליארד שקל, אלא גדל ביותר מ-4 מיליארד. לדבריהם, פיקוח האוצר על הרזרווה הגדולה בתקציב החינוך הוא מתבקש, שכן כל שנה מתעוררים צרכים חדשים בתקציב החינוך, ורק פיקוח חיצוני של אגף התקציבים מונע שוקת שבורה. "יש כללי משחק ברורים מאוד בין האוצר למשרד החינוך, ואף אחד מהצדדים לא מפסיד מהם".



ויכוח אידיאולוגי



בנוגע לשאלת השאלות, האם האוצר דוחף את משרד החינוך להעברת סמכויות לניהול עצמי של הרשויות המקומיות החזקות, עונים סובל וצוק, כמו הבר, בחיוב. אך ההסבר שלהם מורכב יותר. "בניגוד לדברי משרד החינוך, האוצר בלם עד עתה את כל הניסיונות לקצץ בתקציבים שמשרד החינוך מעביר לרשויות המקומיות משתי סיבות עיקריות: משרד האוצר לא חושב שזה מהלך נכון ומשרד החינוך לא מעוניין במחאה של הרשויות".



"מצד שני", אומרים באוצר, "יש לנו ויכוח אידיאולוגי עם שרת החינוך. היא דוגלת בחינוך ממשלתי, ואילו אנחנו בעד חינוך ציבורי. אנחנו חושבים שיותר נכון שהחינוך היסודי, כמו החינוך העל-יסודי, ינוהל על ידי תאגידי חינוך ציבוריים של הרשויות המקומיות, ולא על ידי הממשלה מירושלים".



"עדיף שראש הרשות, שקרוב לאזרח, מכיר אותו, ויזדקק לו בבחירות, יהיה אחראי על איכות החינוך. אם בשוודיה החינוך יכול להיות בידי הרשויות המקומיות מדוע בישראל הדבר אינו בא בחשבון? זו לא תורה משמים שמערכת החינוך צריכה להתנהל על ידי הממשלה. מדוע המורה חייב להיות עובד מדינה ולא עובד תאגיד של רשות מקומית?".



סובל וצוק מצהירים כי בניגוד לטענותיה של תמיר, הם האחרונים שרוצים לקצץ בתקציבים שמשרד החינוך מעביר לרשויות, משום שהם מעוניינים שהחינוך ברשויות יהיה טוב. לדבריהם, הרפורמה צריכה להתחיל ברשויות החזקות, בעלות היכולת.



"אדרבא, אם ההורים הם עשירים, שיתנו לבית הספר של הילדים שלהם כספים. שיהיו מעורבים בחינוך של הילדים שלהם. כיום הדברים נעשים מתחת לשולחן - מדוע שהם לא ייעשו לאור השמש? צריך להתחיל לבצע שינוי במקומות שהדבר אפשרי. החלום שלנו הוא שגם ברהט החינוך יעבור לרשות המקומית".



באוצר אומרים כי בכל מקרה, משרד החינוך יישאר הרגולטור. הוא יתווה את המדיניות ואת תוכניות הלימודים, ויבדוק הישגים ותפוקות. "אנחנו לוחצים, אך שרת החינוך מתנגדת, להחיל תקן דיפרנציאלי לתלמידים ביישובים השונים. אנחנו רוצים שתלמיד ברהט יקבל מהמדינה סל חינוך גדול יותר מתלמיד ביישובים החזקים. משאבי המדינה לחינוך יופנו ליישובים החלשים, שם נשקיע יותר. לדעתנו, זו הדרך להקטנת הפערים בחינוך".



רפורמה בחינוך היא עניין מורכב. ועדת דברת, שהורכבה משורה ארוכה של אנשים מכובדים ומקושרים, ישבה חודשים ארוכים, דנה, התלבטה ולבסוף פירסמה מסמך. ממשלת שרון הקדישה למסקנות הרבה זמן, דנה, התלבטה, ולבסוף אישרה אותן.



אגף התקציבים לא אהב את המסקנות, וכך גם המורים. היו בחירות, הממשלה התחלפה, שרת חינוך חדשה הגיעה, ומסקנות הוועדה הוכנסו למגירה. כעת עומדת על הפרק רפורמה חדשה. אנשי האוצר והסתדרות המורים חתמו על הסכם. הממשלה, דנהף, התלבטה, ובסופו של דבר אישרה את הרפורמה, שתצא לדרך כשהיא צולעת - בלי בתי הספר העל יסודיים וחלק מחטיבות הבינים.



ואחרי כל הוועדות, הישיבות וההחלטות, מתברר שהרפורמה הגדולה והאמיתית בחינוך תגיע מהדלת האחורית, בלי ועדות ובלי הצבעות בממשלה - דרך הקיצוצים והתוספות בתקציב החינוך מבית היוצר של אגף התקציבים באוצר.