שנה ושבועיים בדיוק חלפו מאז בישרו חגיגית מינהל מקרקעי ישראל ועיריית תל אביב על זכייתם של האדריכלים מיקי מנספלד וחיים קהת בתחרות לתכנון רובע העסקים והמגורים הגדול בלב המדינה - מתחם תל אביב 2000.
הרובע משתרע על 450 דונם בסמוך למתחם רכבת מרכז (סבידור), בנקודת המפגש של תל אביב, רמת גן וגבעתיים. הוא אמור לכלול מיליון מ"ר של מסחר, תעסוקה ומלונאות, 1,000 יחידות דיור, מרכז תרבות ופארק בשטח 100 דונם, ולהשתלב במרכז תחבורה מטרופוליני ענף. שנה ושבועיים חלפו - ודבר לא קרה. לא מכרזים, לא תכנון מפורט ואף לא רישום מוסדר של הקרקע בטאבו.
קחו עתודות קרקע בהיקף 1,360 דונם ברחבי המדינה, הזמינות לבנייה למטרות מסחר, משרדים או מגורים, ונהנות מתנועת עוברי-אורח שגדלה בהתמדה; הפקידו אותן בידי שני גופים ממשלתיים, ללא גורם מפקח או מוביל וללא לוח זמנים קצוב, וקבלו את אחד הבזבוזים המשוועים של ענף הנדל"ן: מתחמי תחנות רכבת ישראל.
מינהל מקרקעי ישראל וחברת רכבת ישראל מחזיקים בשטחים רבים ברחבי המדינה. בין השאר, בידיהם 600 דונם סביב תחנת רכבת מרכז (סבידור) בלב תל אביב; 61 דונם באזור התחנה במלחה, ירושלים ו-180 דונם בתחנה החדשה באשקלון. מתחמים רווי פוטנציאל אלה, כמו עוד רבים אחרים לאורך תוואי מסילות הרכבת, נותרו בשנים האחרונות כאבן שאין לה הופכין - למרות הגיאות בשוק הנדל"ן והפריחה העצומה שממנה נהנים המתחמים שסביבם.
מלחמות יהודים
האנומליה מתחילה עם הרפורמה ברשות הנמלים והרכבות, אשר הביאה ב-2003 להפרדת הרכבת מן הרשות ולהקמת החברה הממשלתית רכבת ישראל. לרפורמה נלווה הסכם מקרקעין משולש בין מינהל מקרקעי ישראל, משרד האוצר והרכבת, שבו נקבעה חלוקת הקרקעות המשמשות את המסילות, התחנות וסביבתן. בהסכם נקבע גם מנגנון פיתוח השטחים העתידי - מנגנון שהתברר עד מהרה כמגושם, בלתי יעיל ואולי אף בלתי אפשרי.
אלפי דונמים קיבלה רכבת ישראל לשימושה. מרביתם (90%) שטחי מסילות, ויתרתם - מתחמי תחנות, משרדים ושטחי תפעול אחרים. הרכבת קיבלה זכות שימוש במקרקעין אלה למשך 60 שנה (20 שנה + 2 אופציות הארכה) בלי שהיא נדרשת לשלם בעבורם. עם זאת, כדי לפתח את השטחים הפנויים שבתחנות או בסביבתן, על חברת רכבת ישראל לעבור למסלול חכירה כפול מול המינהל. מסלול זה כרוך בתשלום: דמי חכירה מהוונים בשיעור (91%) משווי הקרקע בעבור מתחמי תחנות המיועדים לפיתוח (כנדל"ן מניב, למשל); או דמי חכירה בגובה 36.4% עבור מערך הקרקע בעבור שטחים תפעוליים.
לכאורה - מנגנון פשוט. ואולם בדיוק כאן החלו העניינים להסתבך.
המנגנון אינו כולל הבחנה ברורה וחד משמעית בין שטחים תפעוליים לשטחי תחנה ברי-פיתוח - וכך השאיר את המינהל והרכבת להתנצח ארוכות סביב הסוגיה כיצד מגדירים את הרציפים, למשל. זו רצועה באורך 300 מטר שאותה ניתן מצד אחד למנף לפעילות מסחרית או להתייחס אליה כאל "דרך" המשמשת להעלאת ולהורדת נוסעים בלבד, ולכן היא פטורה מדמי חכירה. מה ההתייחסות הנכונה?
בנוסף, לא נקבעו מקורות תקצוב בעבור העלויות הנלוות להסדרת הקרקעות או לתכנון המפורט. ברכבת ישראל טענו כי אין ביכולתם לממן את רישום הקרקעות בטאבו או לשאת בעלויות התכנון המפורט - וכי ממילא לא יוכלו לשעבד את נכסיהם לשם קבלת הלוואות חיצוניות.
עוד כלל הסכם הקרקעות מעין מנגנון "שעון-עצר", המתחיל לנגוס בתקופת ההחכרה של כלל שטחי הרכבת (49 שנה) מיד עם חתימת חוזה החכירה הראשון מול המינהל. כלומר, די בחתימת חוזה חכירה אחד בין המינהל לרכבת ישראל כדי להתחיל בספירת תקופת החכירה בעבור כלל השטחים הנותרים. לדוגמה, חתימת הסכם חכירה במלחה 10 שנים לאחר הסיכום על החכירה ביבנה תותיר בידי הרכבת זכות חכירה של 39 שנים בלבד למקום.
אם לא די בכך, כלל ההסכם המשולש את "אם כל ההתניות המסרסות" של הפעילות הממשלתית בישראל: חובת שיתוף-פעולה, בהיעדר גורם אחראי מוביל. כדי לפתח את שטחי התחנות הפנויים הוחלט לשלבם עם שטחי מינהל סמוכים, כדי ליצור תב"ע משותפת ולמצות את פוטנציאל השיווק. עוד סוכם, כי אם הרכבת תפעל לתכנון המשותף היא תקבל בנוסף על חלקה היחסי בשותפות תוספת של 5% מן התקבולים (נטו) שבהליך השיווק.
ואולם תכנון משותף בישראל משמעו בדרך כלל קיפאון משותף, שבו כל אחד נחסם בידי השני - ולבסוף מאשימים השניים זה את זה. הרכבת, למשל, מתעקשת על הסדרת מגרשי חנייה חינם בעבור הנוסעים. המינהל מסכים - אך רק תמורת פיצוי הולם בעבור אובדן ההכנסות הצפוי. כל סוגיה תכנונית נהפכת לוויכוח, וארבע שנים לאחר חתימת ההסכם נותרנו ללא תוכנית בינוי אחת בשלבים מתקדמים של אישורים.
כך שולטת דינמיקה מנוונת, שבה אין גוף מוביל אשר על כתפיו תוטל האחריות לקידום הנושא, וייאלץ לשאת במחיר כישלון קידומו. במצב שכזה, אין כל סיבה להנעת ההליכים, והסטאטוס-קוו נדמה לצדדים כפתרון הנוח ביותר.
ברכבת מתעוררים
בשנים האחרונות נותר מימוש הפוטנציאל הנדל"ני בצלן של תוכניות פיתוח התשתית המסילתית. ואולם עם הגעת הגאות בשוק הנדל"ן לשיאה בשנה האחרונה, ברכבת שוב פוזלים אל הנדל"ן הלא-ממומש ומתחילים להבחין בערכו הקורץ. שווי חלק מהשטחים הפתוחים, הבינו ברכבת, כבר מגיע לעשרות מיליוני דולרים - וזאת עוד מבלי לשקלל את פוטנציאל הפיתוח המלא ושיווקו בידי המדינה. בנוסף, הבינו, ניתן לשפר את חוויית השהייה בתחנות הרכבת ולהפוך אותה לעוגן נדל"ני משמעותי לפעילות באזור.
תחילה נקטו ברכבת צעדים שונים, שתכליתם פתיחת הסכם הקרקעות המקורי. קברניטי החברה הבינו בדיעבד כי ההסכם אינו כלכלי דיו בעבורם, וכולל לא מעט "חורים" העשויים לסכל כל אפשרות לממשו.
מנכ"ל הרכבת עופר לינצ'בסקי ומנהל אגף הכלכלה אמיר שביט החלו לפעול בשנה האחרונה בכיוון נוסף - הקמת חברה בת לנדל"ן. לטענת הרכבת, החברה הבת תייעל את העיסוק בתחום ותאפשר התרת חסמים רגולטוריים. היא גם תסייע בקביעת יעדים ורגולציה מתאימה לעיסוק בתחום, לרבות גיוסי הון ושיתופי פעולה עסקיים. לצורך זה שכרה הרכבת את חברת הייעוץ האסטרטגי TASC, שמיפתה את שוק הנדל"ן המקומי ובמקביל בדקה מגמות התפתחות בחברות רכבת בעולם.
מהדו"ח שהגישה עולה כי בפולין, נורווגיה, הולנד ואוסטריה כבר פועלות חברות רכבת העוסקות בנדל"ן מניב בשטח התחנות ובשטחים סמוכים - ואף כיזמיות נדל"ן בשטחים פרטיים. שיעור ההכנסות ממסחר מגיע אצל מרביתן ל-40% מכלל ההכנסות השוטפות.
מן הדו"חות של טאסק עלה כי פיתוח מתחמי התחנות ישפר את חוויית הנוסעים, יהפוך את התחנות למנוף בעבור פיתוח נדל"ני וכלכלי של הסביבה העירונית, יטפח תרבות עסקית מוכוונת שירות ברכבת, יפתח מקורות הכנסה נוספים (בשל הגדלת מספר הנוסעים וכתוצאה ישירה של פעילות הנדל"ן) - ובעיקר יאפשר שימוש במשאבים בלתי מנוצלים, בין השאר בעבור תחנות דלק זעירות, השכרת כלי רכב דו-גלגליים והגדלת מתחמי החנייה.
בטאסק ציינו כי התקופה הנוכחית מתאימה לחדירת הרכבת לתחום הנדל"ן המניב - אך במשרדי הממשלה לא נענים לאתגר במהירות. באגף החשב הכללי לא ממהרים לפתוח את הסכם הקרקעות, באגף התקציבים באוצר לא להוטים אחר תקצוב חברה ממשלתית נוספת ובמשרד המשפטים נזהרים מהקמת חברה ממשלתית נוספת ועוד בתחום היזמות.
נראה כי עוד רחוק היום עד שתושבי אשקלון יזכו במתחם תחנת רכבת שוקק פעילות מסחרית, עד שתושבי בנימינה וחדרה ייהנו ממגרשי חנייה מספקים, ועד שצמד האדריכלים מנספלד-קהת יצפו בגזירת הסרטים של פרויקט מתחם 2000, שיצא לדרכו לפני שנה ושבועיים ונותר נטוע באותו המקום גם כעת.
רכבת ישראל והמינהל מחזיקים קרקעות בשווי מאות מיליוני דולרים בסביבת תחנות רכבת; מנגנון מסורבל מעכב פיתוחן
אבי בר-אלי
17.8.2007 / 11:00