המגזר החקלאי הוא הבן המועדף של מינהל מקרקעי ישראל. ואם קודם לכן הוטח משפט זה בהתרסה, על ידי יזמים וחוכרים מרירים, מחקר אקדמי שנערך באחרונה מעניק את מלוא הגושפנקא לתחושה הזו - על סמך ניתוח החלטות מועצת מקרקעי ישראל במשך כ-40 שנה.
1,040 החלטות קיבל מינהל מקרקעי ישראל מאז החלטתו הראשונה, במאי 1965, ורבות מהן זכו לביקורות מסוגים שונים. אך מהי, בעצם, המדיניות הקרקעית של ישראל? האם ישנה כזו? דווקא בישראל, שיוצאת דופן בהיקף הבעלות הציבורית על קרקעותיה (92%), בתמהיל השימושים השונים בקרקע הציבורית ובמגוון המשתמשים בה - מעולם לא נשאל כיצד מתנהל תהליך קבלת ההחלטות במועצת מקרקעי ישראל. כיצד נהפכה המועצה למעין "קופסה שחורה" שאת החלטותיה אנו מכירים, אך איננו יודעים מה משפיע על תהליך קבלתן או מהם השיקולים העומדים מאחוריהן?
המחקר שפירסמו ד"ר רווית חננאל ופרופ' רחל אלתרמן ממוסד שמואל נאמן בטכניון ביקש לפענח לראשונה את אותה "קופסה שחורה" עלומה, להתחקות אחר השינויים שחלו במדיניות הקרקעית בישראל לאורך השנים ועל הקשרם הלאומי, החברתי, הכלכלי, המינהלי או הסביבתי, ולהשיב על השאלה: באיזו מידה משתקפים השינויים והתמורות שעברו על החברה ועל הכלכלה הישראלית, בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל ובהליכי קבלתן?
את מי מהילדים אתה אוהב יותר?
החוקרות בחרו להתמקד בהשוואה בין שני המגזרים בעניינם דנה המועצה לאורך השנים: העירוני והחקלאי - והתמקדו בשתי הסוגיות הדומיננטיות שנדונו בעבר: שינוי ייעוד קרקע חקלאית: סוגיה המצויה במרכזו של פולמוס ציבורי סביב שאלות הצדק החלוקתי/חברתי; וסוגיית היוון דמי החכירה למגורים במגזר העירוני - הנוגעת ל-90% מאוכלוסיית ישראל המתגוררת על קרקע עירונית בבעלות ציבורית.
החוקרות זיהו שבעה שיקולים מרכזיים העומדים ברקע המדיניות הקרקעית של מדינת ישראל (ראו טבלה). כך למשל, בדיונים שנוהלו במועצת מקרקעי ישראל בנובמבר 98' סביב החלטה 848 - אשר ביקשה להאריך את תקופת חוזי החכירה מ-49 שנה ל-98 שנה - בחר שר החקלאות דאז, אריאל שרון, בשיקול המינהלי כדי לנמק את תמיכתו בהארכה: "אני לא חושב שיש כאן בעיה, זה מקל על החיים של כולם".
לעומתו התנגד נציג הקק"ל במועצה, אורי פינקרפלד, להחלטה, בטענה כי זו תפגע בעקרון הבעלות הלאומית על הקרקע: "אני חושב שההצעה גורפת מדי... זה כאילו העברת בעלות", הוא קבע, בהסתמך על השיקול הציוני-לאומי. נציג המינהל בדיון, ירון ביבי, הביא לעומתם גם את השיקול התקציבי והמשקי-כלכלי: "ההחלטה היא בדרך הנכונה וצריך כמה שיותר להיפטר באמת מהטיפול השוטף בחוכרים... אני חושב שצריך לשנות את שיעור דמי החכירה... צריך להגדיל אותם".
החוקרות זיהו כ-60 החלטות בעלות חשיבות לאורך השנים הנוגעות בסוגיות הנדרשות - ואיתרו את הפרוטוקולים שליוו את דיוני 36 החלטות מהן (בשנים 1965-2004). מהם אם כן השיקולים הדומיננטיים אשר הנחו את החלטות מועצת מקרקעי ישראל בדיוניה במגזר החקלאי מול העירוני?
יעילות? רק עבור המגזר העירוני. הצורך בהתייעלות מינהלתית של מינהל מקרקעי ישראל - תוך צמצום התלות של החוכר במינהל - בא לידי ביטוי רק במגזר העירוני. למעשה, הדגש המינהלתי היה לשיקול החשוב ביותר בדיוני מועצת המינהל החל בשנות ה-70 - בעוד שבמסגרת הדיונים על המגזר החקלאי, קיימת אדישות מצד חברי המועצה כלפי שיקול זה, ולעתים אף נמצאה נכונות לוותר על היעילות המינהלית - כדי להיטיב עם החוכרים החקלאיים.
שיקול משפטי: בעקבות בג"ץ הקשת המזרחית. במגזר העירוני לא נמצאה כל התייחסות לשיקולים משפטיים - ככל הנראה, משום שהיה קיים "שיווי משקל מוסדי משביע רצון", כהנחת החוקרות, שלא גרם לקבוצות אינטרס שונות (קבלנים, יזמים, חוכרים) להתנגד למדיניות המועצה. במגזר החקלאי, לעומת זאת, התהפכה תמונת המצב באוגוסט 2002, עם פרסום בג"ץ הקשת הדמוקרטית המזרחית אשר כפה על המינהל משנה זהירות בהתנהלותו מול קבוצות חברתיות נוספות. פסיקה זו, מציינות החוקרות, פגעה באופן מהותי בריבונות המועצה, והיוותה היפוך מגמה בהתייחסותה למושגים כמו "אינטרס ציבורי" או "ניגוד עניינים".
שיקול כלכלי: עולה עם ערך הנדל"ן. השיקול הכלכלי-משקי הוא שיקול מרכזי במדיניות הקרקעית של כל מדינה מפותחת, בגלל היכולת למנף את הקרקע להשגת תועלות כלכליות. בישראל, עם זאת, לא מצאו החוקרות כל דיון מעמיק בהשלכות של מדיניות קרקעות מסוימת על יעילות המשק וכלכלת ישראל - וזאת, הן מעירות, על אף שמועצת מקרקעי ישראל מהווה מעין מועצת מנהלים של משאב כלכלי ראשון במעלה - הקרקע.
לשיקול הכלכלי-משקי מוקנית חשיבות גבוהה יותר בדיונים על פיתוח קרקע עירונית - כשזו הולכת וגוברת עם העלייה בהיקף עסקות הנדל"ן (וערכו). במגזר החקלאי, לעומת זאת, דיוני חברי המועצה מונחים יותר על ידי הצורך בשמירה על שטחים פתוחים, ובעיקר על ידי הרצון להמשך קיומה של ההתיישבות החקלאית בהיסטוריה הציונית.
העדר השיקול החברתי. אם נדמה היה כי לנוכח המאפיינים הייחודיים של הקרקע כמשאב חברתי ולנוכח הבעלות הציבורית-לאומית על מרביתה, תמונף הקרקע להשגת מטרות של הגינות חברתית או חלוקה צודקת יותר של תועלות ועלויות חברתיות - הרי שנכונה לנו אכזבה. השיקול החברתי לא היווה מרכיב משמעותי בדיוני מועצת מקרקעי ישראל. יתרה מזו, בדיוני המגזר העירוני לא רק שלא נקבעו הטבות והנחות לאוכלוסיות מוחלשות - אלא שהטבות אלה בוטלו בשם השיקול המינהלי. במגזר החקלאי, לעומת זאת, דווקא כן הובא בחשבון השיקול החברתי - אך זה התייחס בעיקר להיבטים של שוויון חברתי בתוך המגזר החקלאי (בין סוגים שונים של חוכרים).
בג"ץ הקשת המזרחית, מעירות החוקרות, לא רק שלא תרם מאום להגדלת משקלו של השיקול החברתי בדיונים - אלא הביא בסופו של דבר דווקא להשמטת שקלולו גם במגזר החקלאי (כדי שלא להסתכן בהתנגשות משפטית נוספת).
עוד רחוקים מלהיות ירוקים .ממצאי המחקר הפריכו את השערת החוקרות לפיה משקלו של השיקול הסביבתי יהיה גבוה יותר במגזר החקלאי מאשר במגזר העירוני - והצביעו על חולשתו הדומה בשניהם. השמירה על הקרקע החקלאית, כך נמצא, התבססה יותר על נימוקים של שמירת חזון ההתיישבות - ופחות בצורך בשמירה על סביבה אקולוגית ראויה.
המינהל כמפעל ציוני. כמדינה אשר גם חיי החברה והתרבות שלה עודם נסמכים על הנרטיווים המרכזיים של יהדות וביטחון-לאומי - צפוי היה למצוא כי השיקול הציוני-לאומי יהיה דומיננטי גם בהתוויית המדיניות הקרקעית של מדינת ישראל - וכך אמנם נמצא. כפי שנוכחנו לדעת קודם לכן, גבר בחלוף השנים השיקול המינהלי על הציוני-לאומי בדיוני המגזר העירוני - אך במגזר החקלאי שומר השיקול הלאומי על הבכורה, תוך שהוא מדגיש את זכותם השורשית של חקלאי הארץ בקרקע.
החוקרות מציינות עוד כי לתמורות הפוליטיות בחלוף השנים לא נודעה השלכה ישירה על עוצמת שיקול זה בהחלטות המינהל - ואולם בשני המגזרים חלה ירידה במשקלו של השיקול הציוני-לאומי לאורך השנים: במגזר העירוני, מתוך רצון להתאים את הפעילות של המינהל למספר החוכרים ולדרישות השוק; ובמגזר החקלאי, מתוקף פסיקת בג"ץ שנכפתה על מקבלי ההחלטות (ולא מתוך הכרה עניינית).
השיקול התקציבי. החוקרות מצאו כי השיקול התקציבי, באופן מפתיע למדי, היה משני יחסי בין שיקולי מועצת מקרקעי ישראל. חשיבותו של שיקול זה במגזר העירוני אמנם גדולה יותר - אך עדיין נמוכה יחסית. "בציבור הרחב ובתקשורת 'זוכה' מינהל מקרקעי ישראל לעתים תכופות לכינויי הגנאי: 'ספסר קרקעות' או 'סוחר נדל"ן'", כותבות החוקרות. "ממצאינו מראים, שתדמית זו רחוקה מהעובדות. מקבלי ההחלטות במינהל מקרקעי ישראל דווקא אינם מעניקים משקל מכריע לשיקולים התקציבים. כך הדבר בשני המגזרים".
בסיכומם של דברים, מזהות החוקרות כי מערכת השיקולים עליה מבוסס הליך קבלת ההחלטות במועצת מקרקעי ישראל במגזר העירוני - שונה מזו של המגזר החקלאי. במגזר החקלאי תהליך קבלת ההחלטות הוא ערכי ורגשי - מבוסס על השיקול הציוני-לאומי ומזדהה עם האינטרס ההתיישבותי/חקלאי - ומשום כך משליך גם על כוחם של יתר השיקולים (משקיים-כלכליים או חברתיים); לעומת זאת, במגזר העירוני תהליך קבלת ההחלטות הוא יעיל וקר. אמנם ניתנת בו חשיבות רבה לשיקול הציוני-לאומי, אך רק אחרי שיקולי היעילות המינהלית, ובמקביל לכוחם ההולך ועולה של השיקולים התקציביים והכלכליים-משקיים.
בדומה זיהו החוקרות גם את היחס השונה של החלטות מועצת המינהל לציבור החוכרים: בעוד שזה החקלאי נתפש כמגשים החזון הציוני ושומר זהותה של מדינת ישראל כמדינה יהודית - ולכן נהנה מהתחשבות בצרכיו (גם אם על חשבון השגתם של יעדים אחרים); מתואר אחיו העירוני כצרכן, "קליינט" - אשר ההתייחסות אליו הינה במונחים נייטרליים המתארים מערכת חוזית בין שני צדדים: המינהל והחוכר.
מהם השיקולים העומדים מאחורי החלטות מועצת מקרקעי ישראל ומי באמת הנהנה העיקרי מהן?
אבי בר-אלי
7.9.2007 / 12:02