"גדולתה של ועדת בכר היתה שכל אחד מהמשתתפים בה לא התבצר בעמדתו, ויתר קצת וידע שעדיף לנהוג כך למען השגת המטרה הכללית", אומר ד"ר יוסי בכר, לשעבר מנכ"ל משרד האוצר ומי שעמד בראש ועדת בכר.
בפרספקטיווה של שנתיים הם אומרים כי שוק ההון התקדם, השוק צועד בכיוון הנכון - והגיע הזמן להתאים את מבנה הרגולציה למציאות המשתנה. רבים מחברי הוועדה, ובכלל זה בכר עצמו, עברו לשוק הפרטי ובמשרדי הממשלה קם דור חדש של רגולטורים.
"אם לפני שנתיים היו באים לכל אחד מחברי הוועדה ושואלים איפה יהיה השוק בעוד שנתיים, הרי שהמצב כיום טוב בהרבה מהתשובות שהיו מתקבלות", מספר בכר. "כמובן שכלכלה בריאה ומשק צומח תרמו להצלחת הרפורמה, כמו גם להצלחתן של רפורמות נוספות, למשל הרפורמה בפנסיה".
דוד קליין נגיד בנק ישראל לשעבר (מיוזמי הקמת הוועדה), דרור שטרום הממונה על הגבלים עסקיים לשעבר, אייל בן שלוש המפקח על הביטוח לשעבר ויו"ר רשות ניירות ערך משה טרי - סבורים גם הם שהרפורמה היא הצלחה. "אם בעבר הציבור היה שבוי בידי הבנקים, שמכרו את מוצריהם בלא קשר לתשואות, כיום ברור ללקוחות שיש אלטרנטיבות", מדגיש קליין.
בן שלוש מעריך כי ההישג העיקרי של רפורמת בכר הוא היישום המהיר של ההבחנה הנדרשת בין יצרנים לבין מפיצים: "חששנו מאוד שלשוק המפיצים ייקח הרבה זמן להתארגן, והמהלך הפתיע. בנוסף, גברה חשיבותם של הברוקרים הפרטיים בשוק ההון הישראלי".
עם זאת, לדעת בן שלוש, שוק ההון הישראלי הקטן מתמודד מול שווקים שעברו גם הם שינויים גדולים, כמו הצמיחה במזרח אירופה ובמזרח אסיה - ועד כה, לא הצליח למשוך מספיק גופים בינלאומיים.
שטרום חושש כי ההישגים של ועדת בכר נתונים בסכנה: "מצד אחד, אנחנו חברה שרוצה לחולל שינויים ולהתקדם קדימה, ומקדמת רפורמות לשם כך. מצד שני, קשה לנו להיות עקביים לאורך זמן, ותמיד מתעוררים דברים חדשים שמסיטים את תשומת לבנו מהדברים שכבר התחלנו בעשייתם. הוועדה נועדה להיות חוליה ראשונה וחשובה בשרשרת רפורמות והסדרה של התחרות בשוק ההון - אבל היא נותרה מיותמת.
"לצד ההישג הבלתי מבוטל של הפרטת הקופות והקרנות, צריך לשים במינוס גדול את העובדה שלא קמה ועדת המשך שדנה בדרכים להגברת התחרות בתחום הבנקאות הקמעונית. ועדת המשך ככל הנראה לא תקום. אם לא נרוץ קדימה, לא נעקוב אחר יישום המסקנות ולא נמשיך בביצוע הרפורמות - ההישגים של ועדת בכר בסכנה".
מבנה רשויות הפיקוח
בכר אומר כי יש להתמקד בשני דברים כדי להמשיך ולהצעיד את הרפורמה בכיוון הנכון: מעקב שוטף אחר התפתחות השוק והתאמת היישום למצב השוק. בנקודה זו, לדעת בכר, ענתבי הוא השחקן המרכזי: "ידין ענתבי מייצג כיום את ההמשכיות של ועדת בכר - הוא ישב בוועדה, מבין מה רצינו להשיג וממשיך את הדרך בפועל".
עם זאת בכר מדגיש כי יש להקים צוות שיעביר המלצות בנוגע למבנה הרגולציה בשוק ההון: "המבנה, כפי שהוא כיום - מפקח על ביטוח, מפקח על בנקים, ממונה על הגבלים עסקיים ורשות ניירות ערך - כבר לא מתאים. שוק ההון השתנה, והמבנה הרגולטורי צריך להתאים עצמו לשוק".
גם קליין מציין את הצורך בשינוי המבנה הרגולטורי: "שוק ההון קיבל על עצמו להיות ספק אשראי - תחליף לבנקים - ויש כיום בעיית פיקוח. קיימת אי הבנה גדולה בין הבנקים לביטוח, איזה מפקח אחראי על מה. בנוסף, אין הצדקה לקיומן של ארבע רשויות פיקוח נפרדות בשוק קטן כמו השוק הישראלי". בן שלוש מוסיף כי המתח המיותר בין המפקחים פוגע בשוק הון. שטרום מצטרף לעמדה זו.
קצת קשה יותר לדבר כיום על ויתורים ועל שיתוף פעולה בין רגולטורים לנוכח המתיחות ששוררת בין המפקח על הביטוח ענתבי לבין המפקח על הבנקים רוני חזקיהו. טרי גורס כי מדובר בעניין נקודתי ומסביר כי אין פגם במבנה הרגולציה: "מה שקורה בין ענתבי לחזקיהו הוא חריג, ולא מעיד על הכלל. בשלב זה צריך להעמיק את שיתוף הפעולה בין הרגולטורים ולחזק אותו - אין פגם במבנה הפיקוח".
גיוון המוצרים
אחת התוצאות של רפורמת בכר היא עלייה במגוון המוצרים הפיננסיים שמוצעים לצרכנים - לקרנות הנאמנות והפק"מים הצטרפו סטרקצ'רים, תעודות סל וחוזי השקעה. כך שבתי ההשקעות, הבנקים וחברות הביטוח מתחרים על הכסף הפנוי של הצרכנים, גם במוצרי חיסכון קצרי הטווח.
שאלה עקרונית העולה בהקשר זה היא האם המגוון מעיד בהכרח גם על שיפור באיכות. לדעת בכר, כשבפני הצרכן ניצבות אפשרויות רבות יותר - מצבו בהכרח משתפר: "מדובר בתהליך שלוקח זמן. כיום, לרוב הציבור אין הבנה בניהול ענייניו הפיננסיים.
אבל המצב ישתנה, והמוצרים האיכותיים יצופו. נרשמה קפיצת מדרגה בכל הקשור למודעות האנשים להשקעות ולאשראי - ורמת הפרסום בתחום מלמדת על רדיפה אחר הצרכנים".
קליין מעט יותר סקפטי: "גיוון זה אמנם דבר טוב, והמוצר מתאים יותר לצורכי הלקוח. אבל כיום, אם לקוח קונה מכשיר פיננסי שהוא לא מבין את מגבלותיו - זה לא דבר חיובי. לדוגמה, בסטרקצ'רים קיים מרכיב סיכון די גבוה, וללקוחות אין בקרה על טיב המוצר. גם תעודות הסל צמחו במטרה לפשט את ההשקעה, אך הן לא עושות זאת. כרגע הלקוחות מבולבלים".
בן שלוש חושב כי העלייה המטאורית במספר תעודות הסל מצביעה על שכלול השוק מבחינת היצע המוצרים, כשרמת התחכום של המוצרים עולה בעקביות. עם זאת, לדבריו, יש להחיל משטר פיקוח אחיד ומסודר על המוצרים השונים, ובכלל זה על עמלות ההפצה הנגבות במוצרים אלה - אחרת תיווצר הטיה בייעוץ, ולא בגלל טיב המוצר.
ייעוץ פנסיוני
הסוכריה שקיבלו הבנקים מוועדת בכר בתמורה למכירת הקופות והקרנות היא האפשרות לתת ייעוץ פנסיוני ללקוחות. סוגיית הכניסה של הבנקים לתחום הייעוץ הפנסיוני תופסת כותרות בתקופה האחרונה בשל החלטת ענתבי וההסכם שאליו הגיע עם בנק הפועלים ביולי האחרון - הסכם שדוחה את כניסת הבנקים הגדולים לתחום בשלוש שנים.
"ההסכם של ענתבי משיג פשרה נוחה לשני הצדדים - וזה עדיף על מצב שבו כל צד מתבצר בעמדתו", מסביר בכר, שהיה מהתומכים במתן אפשרות כניסה מיידית לבנקים הגדולים לתחום הייעוץ הפנסיוני.
קליין חושב אחרת: "מטרת הוועדה לא היתה לפתור את בעיית הריכוזיות - אלא לשפר את מצבו של הלקוח בכל הקשור לאיכות הייעוץ שהוא מקבל בניהול הנכסים. דחיית כניסתם של הבנקים הגדולים לתחום הייעוץ הפנסיוני לא מגשימה מטרה זו".
חשש נוסף נובע מטיב הייעוץ שיקבלו הלקוחות בבנקים - האם הייעוץ יהיה אוביקטיווי וברמה מקצועית גבוהה. "זה תהליך שלוקח זמן", אומר בכר. "הבנקים יצטרכו להתמחות בייעוץ, ואין סיבה שהם לא יהיו טובים בכך.
פלח אוכלוסייה מצומצם, המתוחכם, שזקוק לייעוץ מורכב מאוד ממילא לא יזדקק לייעוץ בבנקים; הלקוחות המתוחכמים פחות, שלא נכנסים להשקעות מסובכות, ימצאו ייעוץ ברמה מספקת בבנקים".
קליין חושש כי הבנקים לא יתמקדו בטובת הלקוח: "צריך לראות את זה קורה". לדעתו, העובדה שלקוח לא משלם בעבור הייעוץ היא טעות גסה - והלקוחות עשויים לשלם פעמיים: פעם אחת כשהיצרן יגלגל עליהם את עמלת ההפצה ובפעם השנייה, אם הבנקים יחליטו בכל זאת לגבות עמלה, כפי שקורה עכשיו בקרנות הנאמנות במהלך שמוביל בנק דיסקונט.
בנוסף, לדעת קליין, קביעת עמלת הפצה אחידה בין הבנקים ליצרנים לא מבטיחה אובייקטיוויות: "למערכת הבנקאות קשרים עסקיים עם גופים שונים במשק, בפרט עם חברות הביטוח. ייתכן שקשרים אלה יבואו לידי ביטוי בהעדפות הייעוץ". טרי מוסיף: "הפונטנציאל לפגיעה באובייקטיוויות בשל הקשרים קיים, והיה קיים גם קודם - אבל החשש מפני ייעוץ בלתי אובייקטיווי קטן בשל הפרדת הבעלות".
ריכוזיות הבנקים
ביקורת הנשמעת על מצב השוק לאחר יישום הרפורמה היא שהבנקים אמנם מכרו את הקופות והקרנות - אבל בעיית הריכוזיות במערכת הבנקאות לא נפתרה, בייחוד בכל הקשור למשקי הבית. בעניין זה, לדעת קליין ושטרום, נדרשת גם הפרדה של הבנקים מחברות כרטיסי האשראי.
בכר, הפסימי בין הרגולטורים, אומר כי הריכוזיות בתחום היא בעיה אינהרנטית ו"לא כל בעיה שקיימת ניתן לפתור". לדברי בכר וקליין, בעתיד הקרוב לא ייכנס בנק זר לישראל מכיוון שהענף רווי. בכר רואה פתרון אפשרי לבעיית הריכוזיות במיזוג בין הבנקים הקטנים והבינוניים. קליין חושב כי הפתרון טמון בפיקוח על העמלות ובעידוד התחרות מחוץ למערכת.
שטרום אומר כי הריכוזיות במערכת הבנקאות היא אחת הנקודות הבוערות שבה תצטרך לטפל רפורמת ההמשך: "כיום, שני תהליכים עומדים בפני הכרעה. הראשון, מבנה הבעלות של הבנקים שנמצאים על המדף, ובאמצעותם ניתן להכניס משקיעים זרים; כגון בנק מסד, הבנק לפתוח תעשיה ובנק הדואר - המכרז שלהם צריך להכניס בעלות חדשה למערכת הבנקאות.
"התהליך השני הוא כניסת גופים הנותנים אשראי באינטרנט - 'בנקים אינטרנטיים'. המערכת חייבת להיות ליברלית כלפי גופים אלה, ולא להקשות על כניסתם", מפרט שטרום.
אשראי חוץ-בנקאי
הרגולטורים מציינים את התפתחותו של תחום האשראי המסחרי החוץ-בנקאי כאחת ההצלחות של הוועדה. בכר אומר כי שוק האשראי החוץ-בנקאי, באג"ח ובהקצאות פרטיות, גדל משמעותית. השנה גויסו 150 מיליארד שקל באשראי חוץ-בנקאי - לעומת 7 מיליארד לפני שלוש שנים. ההתפתחות, לדעת בכר, היא באשראי התאגידי, כשבאשראי קמעוני צפויה התפתחות אטית יותר.
"הבנקים שולטים בתחום האשראי הקמעוני וימשיכו לשלוט בו. בטווח הארוך אולי חברות הביטוח וחברות כרטיסי אשראי זרות יהוו תחרות לבנקים - אבל זה לא יקרה בטווח הנראה לעין", מעריך בכר.
"אם בעבר אשראי חוץ-בנקאי היה שלט על הדלת וכשעברת דרכה פגשת את הבנק בכובע אחר, כיום יש בשוק תחליפים ממקורות אחרים", מוסיף שטרום.
קליין מדליק בעניין זה נורה אדומה: "מי שמכיר את ההנחיות בבנקים, יודע כי מתן האשראי נתון לפיקוח ולבקרה. בחברות הביטוח התחום בחיתוליו, וכך גם בבתי ההשקעות. לא בטוח בכלל שלא יחול משבר בתחום האשראי החוץ-בנקאי. הקשיים בשוק האשראי האמריקאי נודדים למדינות אחרות, וקיים חשש ליציבות המוסדות הפיננסיים. הבקרה על אשראי זה לא במצב שבו היתה אמורה להיות במצב של שוק מתפתח".
בן שלוש מסכם: "צריך לזכור כי הפלופים הגדולים בתחום האשראי נבעו מכך שהכל היה מוצנע במאזנים של הבנקים. אשראי המגויס בשוק ההון חשוף לעיני הציבור - והשוק ינקה במהירות את האשראי הבעייתי".
יוסי בכר: "השגנו הרבה יותר ממה שקיווינו"
אתי אפללו
19.9.2007 / 11:56