האוצר טעה, האוצר לא ישלם

הכנסות המדינה ממסים הן הדלק של תקציב המדינה. בשנה שעברה, השנה וככל הנראה גם בשנה הבאה - ההכנסות גבוהות בהרבה מהתחזיות. כך, בעשרת החודשים הראשונים של 2007 הסתכמו ההכנסות ב-156.9 מיליארד שקל - 10.5 מיליארד יותר מאשר ב-10 החודשים הראשונים של 2006, כשגם בשנה זו ההכנסות היו גבוהות מהצפוי.

בסוף השנה כל העודפים מיועדים להורדת נטל המס ולהקטנת החוב הלאומי. האוצר מעוניין מאוד בהורדת נטל המס ועומד מאחורי תוכניות רב-שנתיות בנושא; בנק ישראל הוא חסיד הורדת יחס החוב תוצר. כך נהנים שני המוסדות מהעודפים כאילו יש הסכם ביניהם לחלוקת הכספים. תקציב המדינה נהנה מעודפי הגבייה רק בדרך עקיפה ושולית - הקטנת תשלומי החוב והריבית שהמדינה משלמת.

כך נוצר מצב אבסורדי: לממשלה יש עודפי תקציב עצומים בקופה בשל עודפי הגבייה, וגם בשל תת-ביצוע נמשך בתקציבי כל המשרדים החברתיים. ואולם, לפי כללי החשבונאות הממשלה לא יכולה להשתמש בכספים אלה להגדלת תקציבי משרדי החינוך והבריאות, להרחבת כספי התשתיות, וגם לא להגדלת תקציב הביטחון.

דרך המלך להגדלת תקציבים אלה היא שינוי חקיקה. כיום מותר לממשלה להגדיל את הוצאותיה ביחס לשנה הקודמת בעד 1.7%. אם הממשלה תחליט, למשל, כי אחוז הגדלת ההוצאות במעבר משנה לשנה יהיה 3.4%, יעמדו לרשות משרדי הממשלה עוד יותר מ-3.5 מיליארד שקל, סכום בהחלט לא מבוטל.

איך קורה שלממשלה יש עודפי גבייה כל כך גדולים ממסים בשנים האחרונות? ההדיוט יגיד - הממשלה העמיקה את הגבייה במשק. התשובה היא כמובן אחרת. יש שתי סיבות לעודפי הגבייה: הצמיחה הגבוהה במשק, מעבר להערכות המוקדמות של האוצר, והערכות שמרניות מאוד של האוצר לקראת תחילת השנה הבאה, ביחס להיקפי הגבייה הצפויים של רשויות המס. כלומר, מעבר לצמיחה הנאה במשק, מדובר בסך הכל בטעויות של האוצר.

הנה דוגמה מהשנה האחרונה. האוצר, מינהל הכנסות המדינה ורשות המסים העריכו בסוף 2006 כי הכנסות המדינה ממסים ב-2007 יהיו 179.5 מיליארד שקל - ירידה ריאלית של 0.7% לעומת אומדן ההכנסות ב-2006. כבר כשההערכה ניתנה היה ברור כי היא שגויה.

מה יקרה בפועל? בנובמבר ודצמבר צפויה המדינה לגבות לפחות 32 מיליארד שקל מסים, ויחד עם ה-156.9 מיליארד שקל שנגבו עד כה תגיע ההכנסה ממסים ב-2007 ל-189 מיליארד שקל.

איפה היו טעויות האוצר, מינהל הכנסות המדינה ורשות המסים? בהערכה נמוכה מדי של הצמיחה במשק - 3.8% - כשהצמיחה בפועל תהיה 5.4%, והתעלמות מהכנסות חד-פעמיות בשל אירועי מס חריגים, למרות שכולם יודעים שכל שנה יש אירועי מס חריגים, וניתן לכמת אותם, כפי שהאוצר ומינהל הכנסות המדינה יודעים יפה מאוד לכמת את ההכנסות מההפרטות.

התמונה חוזרת על עצמה בתקציב 2008. לפי הערכות האוצר, מינהל הכנסות המדינה ורשות המסים, המדינה תגבה מסים בשנה הקרובה בהיקף של 190 מיליארד שקל בלבד, כלומר במיליארד שקל מעבר להיקף גביית המיסים השנה (האוצר מעריך כי היקף הגבייה השנה יהיה 187 מיליארד שקל), וזאת למרות שהתחזית היא שהמשק יצמח בשנה הבאה ב-4.2%. קשה למצוא מומחה מס אחד מחוץ לאוצר שיקבל את הערכת הגבייה הקמצנית הזו.

הערכות בקרב המומחים הן כי הגבייה תסתכם ב-195-200 מיליארד שקל. זאת ועוד, תקציב 2008 מאפשר לממשלה גירעון של 1.6% אחוזי תוצר, שהם 10 מיליארד שקל.

בפועל, הממשלה לא תנצל אופציה זו כפי שלא תנצל את העודף הענק שעומד לרשותה השנה - יותר מ-18 מיליארד שקל - כי עם עודפי גבייה ענקים לא הולכים לגירעון (מגייסים כספים בהנפקות בישראל ובחו"ל). מה משמעות הדבר? הממשלה לא תנצל השנה ובשנה הבאה את כל הכספים שהכנסת אישרה לה לחינוך ובריאות.

ד"ר עדי ברנדר, מבכירי מחלקת המחקר בבנק ישראל, אומר כי לפי מודל הכנסות המדינה ממסים של הבנק (לאוצר יש מודל שונה), לא מצליח הבנק להסביר את מלוא העודפים בתקציב 2007 - 10 מיליארד שקל. הבנק יודע להסביר רק 6 מיליארד שקל מהעודפים. הוא לא יודע מהיכן באו 4 מיליארד השקל הנוספים.

לפי מודל הבנק, עלייה של כ-6 מיליארד שקל בגביית המסים השנה נובעת מתחזיות נמוכות מדי של האוצר ל-2007 במשתנים מקרו-כלכליים שונים, כמו צמיחה, יבוא מוצרי צריכה, וכן בשל ירידה בלתי צפויה בלקיחת אשראי במט"ח. ייתכן, אומר ברנדר, כי הצמיחה במשק בפועל גבוהה מהערכות האוצר, בנק ישראל והלמ"ס (יותר מ-5%), והיא שתסביר את 4 המיליארד הנוספים. התשובה לכך תתקבל עם פרסום נתוני הצמיחה המעודכנים, כישתקבלו כל הנתונים, בעוד כשנתיים.

לדברי ברנדר, תחזית גביית המסים של האוצר ל-2008 שמרנית מדי. בנק ישראל, בפרסום קרוב שלו, עומד להתייחס לעניין. קיימים שני תרחישים לשנה הבאה: התרחיש הפסימי, שבנק ישראל אינו תומך בו, של נסיגה בכלכלה העולמית, שתפגע בכלכלת ישראל.

במקרה זה תחזית גביית המסים של האוצר עשויה להתממש. התחזית האופטימית, שבנק ישראל נוטה יותר לקבל אותה, קובעת כי רשות המסים תגבה ב-2008 מסים בהיקף 195 מיליארד שקל, כלומר ב-5 מיליארד יותר מתחזית האוצר.

ברנדר עובד יחד עם אנשי האוצר. לדבריו, בעבר היו מקרים ששרי אוצר ניסו לנפח תחזיות מסים. הדבר אינו קיים כיום ולאוצר יש את מודל המסים שלו. האוצר שמרן בהערכות גביית המסים לשנה הבאה ומנטרל את ההכנסות החד-פעמיות בשנה הקודמת, למרות שניסיון השנים האחרונות מראה מדי שנה על גבייה חד-פעמית גבוהה ובלתי צפויה, כל שנה מסיבה אחרת. ברנדר סבור כי מודל המסים של בנק ישראל טוב מזה של האוצר. לדבריו, לזכותם של אנשי האוצר צריך לזכור כי הם מפרסמים את תחזית המסים שלהם מוקדם מאוד - באוגוסט של השנה שלפני - כשלא כל הנתונים ידועים.

ברנדר משמיע דעה מהפכנית ביחס להגדלת תקציב ההוצאות של המדינה בשנה הבאה (תקציב משרדי הממשלה). עד כה האוצר ובנק ישראל נלחמו בשיניים כי תקציב הוצאות המשרדים הממשלתיים ב-2008 לא יהיה גבוה ביותר מ-1.7% מהתקציב בשנה הקודמת, כאילו מדובר במספר קדוש. הם אף גייסו לצדם בנושא זה את הממשל האמריקאי.

ברנדר מחדש: "עד עכשיו העמדה ביחס ל-1.7% היתה נכונה. היא סייעה לכלכלת ישראל להתאזן. עשינו דרך ארוכה מהשבר של 2003. ב-2008 נגיע לאיזון תקציבי. חשוב לחשוב לטווח הארוך על כלל פיסקלי ארוך טווח, גבוה מ-1.7% שיביא בחשבון צרכים נוספים. הוא לא חייב להיות מספר קבוע, יש כל מיני רעיונות. ה-1.7% שירת אותנו יפה ועכשיו צריך לעבור הלאה. ראש הממשלה אהוד אולמרט ביקש מראש הצוות הכלכלי-חברתי במשרדו, פרופ' מנואל טרכטנברג, לטפל בעניין לקראת תקציב 2009. קנינו בחמש השנים האחרונות אמינות עם הקשיחות התקציבית, שתאפשר לנו, לאחר שייקבע המספר החדש, סטיות בטווח הקצר. בעולם יש מגוון אדיר של כללים אופרטיביים להגדלת התקציב".

על התת-ביצוע בתקציב חלק ממשרדי הממשלה, אומר ברנדר כי בנק ישראל מתריע על כך בכל דו"ח שנתי שלו. הסיבות לתת-ביצוע רבות, האוצר תוקע כספים בכל מיני פינות ומשחרר אותם רק בסוף השנה, בדצמבר, כשהזמן המינימלי לביצוע מכרז הוא 45 יום.

בשנה שעברה, כשהיתה מלחמה בלבנון, השיטה הזו הצילה את התקציב, שכן ניתן היה להשתמש בכספים שהוחבאו בפינות מבלי לפרוץ את מסגרת התקציב, אבל כשיטה מדובר בגישה לא נכונה. בנוסף, האוצר לא מאפשר למשרדים לנייד כספים מסעיפים פחות חשובים לסעיפים יותר חשובים.