ראובן גרונואו: "בטווח הארוך, לא בטוח שהרפורמה בתקשורת תגביר את התחרות"

מאת מירב ארלוזורוב ואמיתי זיו



הוועדה לבדיקת התחרות בתחום התקשורת, בראשותו של פרופ' ראובן גרונאו, השוותה את מחירי התקשורת בישראל ובעולם. מהממצאים, המתואמים לכוח הקנייה הישראלי, עולה כי במחירי שיחות הטלפון הרגילות (טלפוניה נייחת) ישראל היא אחת המדינות הזולות בעולם.



גם בשיחות הסלולר, השיחות הבינלאומיות והשימוש באינטרנט ישראל זולה, אפילו זולה מאוד. לעומת זאת, חבילות ערוצי הטלוויזיה בישראל הן מהיקרות בעולם.



פרופ' גרונאו, מה זה אומר?



"שיש לנו בעיה בתחום הטלוויזיה".



בעיה? אולי אתה מתכוון לומר שנחשפת כאן תמונה של תחרות נמוכה מאוד בין HOT ל-yes?



"את זה אתם אמרתם".



גרונאו, מומחה לכלכלת עבודה וכלכלת שירותים ציבוריים באוניברסיטה העברית בירושלים, הוא כנראה אחד הפרופסורים המבוקשים והמועסקים ביותר על ידי מדינת ישראל. ב-20 השנים האחרונות הוא היה חבר ועמד בראש ועדות בדיקה ממשלתיות בתחום תעריפי החשמל, תעריפי המים, תעריפי הנמלים, פיצול בתי הזיקוק, ההשכלה הגבוהה (ועדת שוחט), תנאי הפרישה של חברי הכנסת וכמובן תחום התקשורת.



מאז עמד בראש הוועדה שקבעה את תעריפי שיחות הטלפון הנייח של בזק, בתחילת העשור, הוא נחשב פחות או יותר "מר תקשורת". שר התקשורת, אריאל אטיאס, קרא לו בבקשה שיבחן את מבנה שוק התקשורת בישראל כיום ואת הצעדים שניתן לנקוט כדי להגביר את התחרות בו.



"לתחושתי הצנועה, זהו הדו"ח המקיף ביותר בנושא התחרות בעולם התקשורת מאז הוגש הדו"ח של דני רוזן ב-98'", אומר גרונאו. "אם הרפורמה הזאת אכן תיושם, היא תהיה הרפורמה הגדולה הראשונה בתקשורת מאז שפתחנו את השיחות הבינלאומיות לתחרות. בעצם, מה שקרה מ-97' עד 2004 היה ניסיון לממש את החזון של רוזן - שיהיו שתי תשתיות מקבילות בטלפוניה הפנים ארצית: בזק והכבלים. רק שזה התעכב, בין השאר בגלל מאבקים של הרגולוטרים מול חברות הכבלים, ורק ב-2004 הכבלים נכנסו לטלפוניה".



"יש לנו בעיית איכות בתחום האינטרנט"



בחלוף עשר שנים מהניסיון להכניס תחרות לטלפוניה הנייחת עלתה השאלה מה צריך להיות הצעד התחרותי הבא בשוק התקשורת. הפעם היה מדובר בשוק בעל חמש פעילויות עיקריות: טלפוניה נייחת, סלולר, אינטרנט, שיחות בינלאומיות וטלוויזיה רב-ערוצית.



ועדת גרונאו השוותה את מצבה של ישראל למצב בעולם לא רק במחיר, אלא גם באיכות. "גילינו שיש לנו בעיית איכות בתחום האינטרנט", אומר גרונאו. "בכל התחומים האחרים - נייח, סלולר ואפילו טיב התוכן בטלוויזיה הרב-ערוצית - אנחנו עומדים בסטנדרטים הבינלאומיים. זה לא המצב בנוגע לרוחב הפס של רשת האינטרנט. בישראל הוא עדיין 1.5-2.5 מגה-בייט לשנייה, בשעה שבאירופה רוחב הפס מגיע כבר ל-25-50 מגה-בייט, ובמזרח אסיה אפילו ל-100 מגה-בייט.



"הבעיה העיקרית היא ההשקעה בתשתית. בזק הורידה בשנים האחרונות את ההשקעה. גם הכבלים, מאז שסיימו את פרישת התשתית כדי לחדור לטלפוניה, הפסיקו להשקיע בשדרוג הרשת. ההשקעה בתשתיות כיום נמוכה ממה שהיה לפני חמש ובטח עשר שנים, וזאת אחת הבעיות המרכזיות שעמן ניסינו להתמודד. הפער בתשתיות ורוחב הפס תוקע את המשק ולא מאפשר לו להתפתח טכנולוגית לשירותים חדשים, למשל היכולת להעביר טלוויזיה על גבי תשתית האינטרנט (IPTV) או שירותים מתקדמים בתחום הרפואה".



מדוע בזק ו-HOT לא השקיעו בתשתיות?



"בגלל כשל תחרותי. הכבלים אינם מעוניינים לשדרג את הרשת בגלל שיקולים פיננסיים, ובזק - משיקולים של הפעלת לחץ על המפקח או מתוך רצון של הבעלים למשוך דיווידנד. בזק הפעילה עלינו לחץ ואמרה שלא תשדרג את הרשת אלא אם כן נסיר את המגבלות עליה - ואת זה דחינו מכל וכל.



"את העדות לכשל התחרותי אנחנו מוצאים בהתפתחות המחירים. לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מחירי הטלפוניה הקווית בירידה, אבל זה ברור, כי אלה מחירים מפוקחים. לעומת זאת, מחירי הטלוויזיה בעלייה, וכך גם מחירי השיחות הבין-לאומיות; ובפועל מחירי חבילות הסלולר עולים, בניגוד למה שמציגות החברות. רק באינטרנט נמשכת ירידת המחירים, אבל זה בעיקר בגלל המעבר הטכנולוגי ל-ADSL".



"החברות החדשות ישדרגו את רוחב הפס"



האם הלהט התחרותי בענף התקשורת דעך?



"בהחלט. ישראל היא מדינה קטנה, ולכן בענף שהתשתית בו יקרה, מספר המשתתפים בתחרות יהיה מוגבל. אי אפשר לצפות בענפים כאלה ליותר משלושה-ארבעה מתחרים.



"כשיש מספר מתחרים מוגבל, גם התחרות מוגבלת. בדרך כלל יש תחרות עזה רק בשלב החדירה הראשון של מתחרה חדש - כמו שהיה כשסלקום נכנסה. ברגע שהשוק נרגע ויש התייצבות של נתחי השוק של המתחרים, לכל אחד נוח בחלקתו והוא לא מנסה יותר לייצר גלים.



"מפני שזה המצב, חשבנו איך נצליח להכניס מתחרים נוספים בלי לחייב אותם להשקיע בתשתיות יקרות. המסקנה היתה שצריך ליצור רובד סיטוני של מתחרים על תשתית קיימות: על הכביש שלי ייסעו משאיות שלי, וגם של המתחרה. ומובן שזה כביש אגרה. שחקנים חדשים יוכלו להשתמש בתשתית של המתחרים בתשלום.



"ההמלצה שלנו היא ליישם את זה לכל רוחב הענף: בטלפוניה הנייחת יוכל שחקן חדש לקנות חבילות של דקות מבזק ומ-HOT ולשווק אותן לקהלי יעד חדשים. בטלפוניה הסלולרית יקנו דקות מהחברה הסלולרית וימכרו אותן הלאה עם גימיקים שיווקיים שונים - למשל טלפון סלולרי שננעל אוטומטית עם כניסת השבת, לאוכלוסייה החרדית.



"תיאורטית, אפשר להציע פתרון דומה של שיתוף תשתיות גם לגבי הטלוויזיה, רק שניסיון שכבר היה לפתרון כזה בעבר - לאפשר לגורם שמייצר תוכן לחכור ערוץ מהכבלים ולשדר את הערוץ שלו - לא ממש צלח. זה היה אחד התנאים שבגללם איפשרו לחברות הכבלים להתמזג, אבל בפועל זה לא מצליח. בטלוויזיה צריך לחפש פתרון אחר.



"הפתיחה ההדדית של התשתיות תביא לכך ש-HOT, למשל, תוכל לפעול כספק סיטוני של שיחות סלולריות, וחברה סלולרית תוכל לפעול כספקית של שיחות קוויות. כל הרשתות נפתחות באופן דומה. הפתיחה ההדדית הזו של התשתיות היא גם מה שיפתור את ההשקעה הנמוכה בתשתית רוחב הפס - כי אם בזק לא תשקיע בהרחבת הפס, המתחרים שלה, שישכרו את התשתית ממנה, יעשו זאת במקומה.



"אנחנו פועלים לפי המודל האירופי, שבו מאפשרים למתחרים החדשים האלה לחכור את המייל האחרון לבית הלקוח, והם בעצמם משדרגים את המייל האחרון - ובעקבותיהם החברות בעלות התשתית ישדרגו אותו גם הן. בטכנולוגיה המסוימת שבחנו לא צריך להחליף את כבלי הנחושת של בזק, אלא את ציוד הקצה בבית הלקוח ובמרכזות של בזק - וכך להרחיב את רוחב הפס. במודל כזה מתחרים ילכו לשווקים הרווחיים - למשל מרכזי הערים הגדולות - וישדרגו שם את רוחב הפס. זה יהיה להם כדאי מאוד: כיום עלות חשבון טלפון ממוצעת היא 90 שקלים בחודש, בעוד שההוצאה הכוללת של משפחה על תקשורת מגיעה ל-600 שקל בחודש. הרחבת הפס תאפשר למתחרים להציע אינטרנט מהיר, שעליו יוכלו להעביר טלוויזיה או כל שירות אחר, וכך להגדיל את התשלום להם ל-600 שקל בחודש. החברות החדשות ישדרגו את רוחב הפס, וזה ידחף את בזק לעשות את אותו הדבר".



"לא אתפלא אם יהיו מיזוגים"



הרפורמה שמציעה ועדת גרונאו, אם כן, מדהימה בפשטותה: כל מערכות התשתית של כל הגורמים בשוק התקשורת ייפתחו לשימוש חופשי. הוועדה מקווה שבעקבות זאת כל אחד מהשחקנים יפלוש לתחומים של מתחרהו, ובסוף הדרך ייווצרו מגה-שחקנים המציעים כל אחד את כל שירותי התקשורת.



"יש לנו שוק תקשורת שנשלט כיום בפועל על ידי חמש קבוצות חזקות - בזק, אי.די.בי (סלקום, ברק), פרטנר, HOT וקבוצת אלוביץ' (השיחות הבינלאומיות של 012)", אומר גרונאו. "לא אתפלא אם בתהליך יהיו מיזוגים, למשל שפרטנר תרכוש את HOT, או ש-HOT תתמזג עם אלוביץ'. בסופו של התהליך יישארו שלוש-ארבע קבוצות, וכל אחת מהן תציע ללקוחותיה חבילה עם כל מגוון השירותים - טלפוניה, סלולר, שיחות בינלאומיות, אינטרנט וטלוויזיה".



וזה ישפר את התחרות על הצרכן?



"בטווח הקצר כן, כי כשנכנסים גורמים חדשים לענף, הם מיד מעלים את רמת התחרות בו. בטווח הארוך, לא בטוח שזה יגביר את התחרות".



לא בטוח שזה יגביר את התחרות? אז מה עשינו ברפורמה הזו?



"אי אפשר למנוע זאת. החבילות הן דרך התחרות המקובלת היום בעולם, ולפחות זה מבטיח לנו שההשקעות בתשתית יתחדשו, כך שבתחום האיכות ודאי שיהיה שיפור".



מהניסיון שלנו עד כה, ככל שחבילות השירותים יותר מורכבות, כך יכולת ההשוואה בין המתחרים יורדת, והתחרות בפועל חדלה.



"אני לא יכול לקבוע בוודאות לאן התחרות בשוק תלך. כיום, כשאני מאיים להתנתק מחברת הסלולר שלי, אני מחזיק ביד איום לאובדן הכנסות של 300 שקל בחודש לחברה. מחר, כשאותה חברה תציע לי חבילת שירותים שתכלול גם טלוויזיה, אינטרנט וטלפון קווי, ההפסד שלה בעקבות עזיבתי יהיה כבר 600 שקל בחודש. אז נכון שמצד אחד יהיה לי יותר קשה להתנתק, כי התנתקות תהיה כרוכה בשינוי של כל שירותי התקשורת שאני מקבל, אבל מצד שני, אם אכן אתנתק, אגרום לחברה שאני מתנתק ממנה נזק כבד. מה כל זה יעשה לכוח היחסי שלי כצרכן? אני אופטימי. אני מאמין שמצבי לא יהיה יותר רע מהיום, אבל מובן שזה יחייב את המפקחים לפיקוח הדוק מאוד על מצבי כצרכן".



גרונאו מודה שיש הרבה מאוד סימני שאלה בנוגע להתממשות חזון "כולם מתחרים בכולם" שלו ולשאיפה שהחזון הזה אכן ישפר את מצבו של הצרכן הסופי. נקודת תורפה אחת היא מחירי השימוש שידרשו בעלי התשתיות מהמתחרים - למשל המחיר שבזק תדרוש מפרטנר תמורת הזכות לשכור ממנה דקות של שיחות טלפון. אותה בעיה קיימת בנוגע למחירי השלמת שיחה המתחילה ברשת אחת ומסתיימת ברשת אחת. על מחירי השימוש ההדדיים האלה יצטרך להיות פיקוח הדוק של המפקחים השונים.



המפקחים יצטרכו לעקוב בייחוד אחר בזק, שעדיין מוגדרת מונופול בתחום הטלפוניה הקווית, כדי לוודא שאירועים כמו אלה שהיו ל-HOT - שגילתה בוקר בהיר אחד כי עובדי בזק ניתקו את כל שירות הטלפון שהיא מגישה למנוייה - לא יחזרו. לשם כך, הוועדה אינה מאפשרת לבזק - להבדיל ממתחרותיה - להיכנס לתחומי עיסוק חדשים, וכל בקשה שלה להרחיב את עיסוקיה תותנה בכך שבזק תוכיח כי היא מאפשרת למתחרים שימוש הוגן בתשתית שלה.



בוועדה גם חששו מפני מצב שבו כל אחד מהשחקנים יימנע במכוון מלפלוש לתחומים אחרים, כדי לא לעורר תחרות בענף שלו. כדי למנוע זאת הוחלט כי אם בתום שישה חודשים מיישום הרפורמה לא תהיה תזוזה של שחקנים לתחומים נוספים, בזק תקבל את ההיתרים לכך, תוך יצירת איום ברור על שאר השחקנים.



"אסור לפצל את הדו"ח"



אחרי כל אלה, שאלת המחיר הגבוה של שירותי הטלוויזיה הרב-ערוצית נותרת פתוחה. "המחיר הגבוה", טוען גרונאו, "מוסבר על ידי החבילה הרחבה. מציעים לנו עשרות ערוצים שבפועל אנחנו צופים רק באחוזים קטנים מהם".



חבילת הערוצים הלא סבירה בגודלה ובמחירה מונעת מהעשירונים התחתונים (גם אם מתעלמים מהחרדים, שבוחרים לא לצפות בטלוויזיה) להתחבר לערוצי הכבלים והלוויין, ובפועל מותירה אותם בלא טלוויזיה. החבילה הזו גם מלאה בעיוותי מחירים וסבסודים צולבים. צופה החדשות הזול, למשל, מסבסד את הצופה בערוצי הספורט היקרים יותר, ובעיקר - הערוצים היקרים מאוד (ערוצי הפרימיום) מוצעים במחיר נמוך מערכם האמיתי. זוהי הדרך של הכבלים והלוויין לחסום את כניסתם של ערוצים מתחרים - כי ערוצים כאלה יצטרכו לבקש מחיר גבוה בהרבה מזה של כל ערוץ פרימיום שמציעים הכבלים והלוויין.



"מה שמרע את מצב הערוצים המתחרים עוד יותר", מציין גרונאו, "הוא שאסור להם להציע ערוצי ספורט או סרטים".



למה?



"כי כך קבעה מועצת הכבלים והלוויין".



ומהי הסיבה לקביעה הזאת?



"מועצת הכבלים מגנה בפועל על האיתנות של HOT ו-yes ואינה מאפשרת כניסה של מתחרים נוספים".



מאחר שהרגולטור אינו מקדם את התחרות בטלוויזיה הרב-ערוצית, ועדת גרונאו העלתה הצעה למבנה תחרותי: חברות הכבלים והלוויין יחויבו להציע חבילת ערוצים בסיסית קטנה וזולה, של כעשרה ערוצים בלבד. הרכב הערוצים בחבילה ומחירה ייקבעו בידי המפקחים. כל הערוצים הנוספים ייחשבו ערוצי פרימיום ויימכרו במחיר מלא ונפרד. במצב כזה יוכלו מתחרים רבים, ולא רק HOT ו-yes, להציע לצרכן את חבילת הבסיס וגם חבילת ערוצים מורחבת יותר.



"אלא שזה מודל מאוד בעייתי", מודה גרונאו. "הבעיה הראשונה היא המעבר משוק שרגיל לקבל מכל לקוח 200 שקל בחודש לשוק שיקבל רק 100 שקל בחודש - וכל השאר יהיה מותנה ביכולת השיווק של הכבלים והלוויין. הבעיה השנייה היא המפקח, שיצטרך לקבוע את מחיר החבילה הבסיסית והרכבה. ברור שהמפקח, מועצת הכבלים והלוויין, לא הביא בחשבון עד היום את השיקול הכלכלי. חברות הכבלים קבעו תמיד את מחיר החבילות שלהן בלא כל התערבות, גם בתקופות שבהן היה ברור כי מדובר במחיר חבילה רווחי מאוד מבחינתן".



כלומר, אין מה לסמוך על יכולת הפיקוח של מועצת הכבלים והלוויין?



"נכון שעד היום הם לא הוכיחו את עצמם בהקשר הזה, אבל המועצה עשתה דברים אחרים - למשל עודדה מאוד את הפקות המקור. עכשיו, כשכל בסיס ההכנסות של חברות הכבלים והלוויין עומד להשתנות, כל המודל הכלכלי של הפקות המקור עלול להתערער".



מה יקרה למחיר החבילה הממוצע בטלוויזיה?



"הממוצע, לדעתי, יירד, ולו מפני שאנשים ירכשו פחות ערוצים. חברות הכבלים והלוויין אמנם ימצאו את הדרכים לפצות את עצמן על כך, אבל בהנחה שהן יודעות מה הן עושות, נראה שהשיטה הנוכחית - של החבילה הגדולה - רווחית מאוד להן, והרבה פחות רווחית לצופה".



כמי שישב בוועדות ציבוריות, אתה חושב שרפורמה שתזעזע את המודל הכלכלי של חברות הסלולר, בזק, קונצרן אי.די.בי וחברות הכבלים תעבור במדינת ישראל?



"הכל תלוי בשר התקשורת. הוא משחק פה בעד ונגד חמש קבוצות. כל קבוצה מקבלת הרבה צ'ופרים, אבל גם נפגעת מאוד. לכן אסור לפצל את הדו"ח ואסור לאשר רק חלקים ממנו - כי רק המכלול מאוזן, במובן שהוא מזיק ומוסיף לכולם באופן שווה. בדו"ח שלנו לפחות יש איזון - איזון שנוצר תחת כנפיה של ועדה ציבורית - וזה צריך לעזור לו לאשר את זה".