בנק ישראל: תוכניות הממשלה חורגות מהתקציב חושפות המשק לסיכונים פיננסיים

"ההגדלה הזו בהוצאות תביא להגדלת הגרעון ותבלום את הירידה ביחס החוב לתוצר בשנים האחרונות", נכתב עוד. הדו"ח צפוי להתפרסם ב-1 באפריל 2008.



בבנק ישראל כותבים כי חשוב שהממשלה תבהיר בהקדם כיצד בכוונתה ליישב את הפער בין עלות התוכניות הרב-שנתיות שאימצה לבין תקרת ההוצאות הקבועה בחוק, כדי לבסס הן את אמינות היעדים הפיסקליים והן את אמינות המחויבויות לתוכניות הרב-שנתיות.



הדו"ח מסמן את 2007 כשנת המפנה במדיניות הפיסקלית, שעד כה אימצה תוכנית קונסולידציה שאפתנית שהתבססה על ריסון ההוצאות. אמנם תקציב 2008 משקף עדיין גידול מתון של ההוצאות, אך הממשלה אימצה השנה גם מספר תוכניות הוצאה לטווח הבינוני (כ-5 שנים) בתחומי הביטחון, החברה, הרווחה והתשתיות, תוך יצירת מחויבות תקציבית משמעותית.



לדעת בנק ישראל, תפנית זו משקפת את התמודדות הממשלה עם שני אתגרים סותרים הניצבים בפניה, בעקבות מה שהם מגדירים כהצלחת המדיניות שנוהלה מאז 2003: האחד - להוסיף ולהפחית את יחס החוב לתוצר לרמות המקובלות במדינות המפותחות, והשני - לטפל בצרכים החברתיים ובאספקת המוצרים הציבוריים, שלא זכו למענה מלא בתקופת הקונסולידציה. הואיל ומדובר ביעדים מתחרים, חשוב לבחון אם, ועד כמה, החלטות הממשלה בנושאים אלה סותרות זו את זו.



בחינה שנערכה בעזרת מערכת התקציב הרב-שנתית של מחלקת המחקר בבנק ישראל מעלה כי אם תשמור הממשלה בשנים הבאות על תקרת גידול ההוצאות הקבוע בחוק - 1.7% לשנה - ותימנע מהפחתות מסים נוספות על אלו הקבועות בחוק, יחזור התקציב לאיזון בשנת 2011 ולעודפים בשנים שאחריה.



בתקציב 2008 צפוי גירעון של כ-1.5% מהתוצר, לאחר שב-2007 היה התקציב מאוזן. יחס החוב לתוצר צפוי לקטון ל-68% ב-2012 ולפחות מ-60% ב-2015.



עם זאת, על פי בנק ישראל השמירה על תקרת ההוצאות תאפשר להגדיל את ההוצאות האזרחיות ללא ריבית רק ב-0.6% בממוצע לשנה עד 2012, שיעור נמוך משמעותית מקצב גידול האוכלוסיה.



כדי להשיג יעד זה תצטרך הממשלה לרסן באופן ניכר את הוצאותיה ביחס לתוואי הנגזר מהחלטותיה בנוגע לתוכניות הרב-שנתיות. זאת, באמצעות דחייה משמעותית או ביטול של חלק מתוכניות אלה, או באמצעות קיצוצים גדולים בסעיפי תקציב אחרים. גודל ההתאמה הנדרשת הוא יותר מאחוז תוצר ב-2009 ויותר מחצי אחוז תוצר בכל אחת מהשנים הבאות.



בתרחיש חלופי, על פיו הממשלה תבצע את כל התוכניות הרב-שנתיות שאימצה בהתאם ללוח הזמנים המתוכנן - אך בלי לקבל אף החלטה נוספת שתגדיל את ההוצאות בשנים הקרובות - יגדלו הוצאות הממשלה עד 2012 ב-4% לשנה בממוצע וההוצאות האזרחיות ללא ריבית ב-4.6%.



בתרחיש זה יגדל גירעון הממשלה ב-2009 ליותר מ-2% תוצר והוא ימשיך להתרחב בשנים הבאות. יחס החוב לתוצר לא ירד אחרי 2008 ומשקל ההוצאה הציבורית בתוצר אף יעלה. מדיניות כזאת של הממשלה, סבורים בבנק ישראל, תבלום את התכנסות רמת המצרפים הפיסקליים בישראל לאלו המקובלות במדינות המפותחות, תחשוף את המשק לסיכונים פיננסיים ותגדיל את נטל תשלומי הריבית בשנים הבאות.



יתר על כן, מוסיפים בבנק המרכזי, אם אחרי 2012 יופחתו שיעורי המס, במתווה שהוצע לאחרונה על ידי משרד האוצר, יחס החוב לתוצר אף יתחיל לעלות אחרי 2012.



הפער הגדול בתוצאות שני התרחישים משקף שתי גישות שונות למדיניות הפיסקלית: האחת מדגישה את הצורך להמשיך בשנים הקרובות את תהליך ההתקרבות של יחס החוב לתוצר והגירעון לרמות המקובלות במדינות המפותחות,ואילו השניה מתמקדת בניצול השיפור במצב הפיסקלי בשנים האחרונות כדי להגדיל את הוצאות הממשלה בתחומי החברה, הביטחון והתשתיות, תוך בלימת השיפור ביחס החוב לתוצר.



הבעיה במצב הנוכחי, כותבים בבנק ישראל היא ששתי הגישות מגובות בהחלטות ממשלה. כיוון שלהתפתחות הצפויה של המצרפים הפיסקליים נודעת השפעה רבה על אמינות המדיניות, מחד-גיסא, וקבוצות אוכלוסייה נרחבות מצפות להשפעות החיוביות של התוכניות שאימצה הממשלה, מאידך - חשוב שהממשלה תבהיר כיצד בכוונתה ליישב את הפער בין עלות התוכניות לתקרת ההוצאות הקבועה בחוק.