הצעה: סנקציות מינהליות לעבירות בעלי עניין בחברה

נקודת המוצא של הוועדה המשותפת לרשות ניירות ערך ולמשרד המשפטים היא שהמשפט הפלילי אינו מספק תשובה כוללת להיבטי האכיפה של שוק ההון. המשפטים הפליליים ארוכים וצורכים משאבים ציבוריים יקרים; בנוסף, ענישה שמתקבלת שנים לאחר ביצוע העבירה אינה משיגה את האפקט ההרתעתי הנדרש.



מלבד התמקדות בעבירות הרלוונטיות, הוועדה בוחנת כיצד יתנהל ההליך המינהלי-אזרחי: האם דרך רשות ניירות ערך בלבד, דרך גוף עצמאי שיכריע או גוף משולב. עניין נוסף שעל הפרק הוא היקף הסנקציות המינהליות שיוטלו במקום העבירות הפליליות. בנוגע לאופי הסנקציות, נראה כי אלה יהיו קנס כספי או השעיות לטווחי זמן שונים; ואולם חילוקי דעות קיימים ביחס להיקף שיקול הדעת בהטלת הקנסות, וסבים סביב השאלה אם סכום הקנס יהיה בלתי מוגבל, או שמא יש ליצור טווח או רף כלשהו.



הבעיה הכללית שעולה היא כיצד לאזן בין יעילות האכיפה מחד, והשמירה על זכויות המפר מנגד. בהליך הפלילי, זכויות החשוד או הנאשם מוגנות באמצעות החוק הקיים. "בהרבה מצבים אפשר יהיה להגיע לצווים מוסכמים - הסכמה מראש של הגורם המפוקח והרגולטור שנוצרה הפרה, ובהסכמה המפוקח יקבל סנקציה מסוימת. זה חוסך את כל ההליך, בדומה למה שקורה ברשות ההגבלים העסקיים", הבהיר גורם במערכת אכיפת החוק.



ועדה בלי שם



אחת העבירות שמעניינות את בעלי השליטה בחברות הציבוריות נוגעת לעסקת בעל עניין לא כשרה המוסדרת בחוק החברות. מכיוון שאין אכיפה פלילית בחוק החברות, כאשר גורם מקבל אישור לעסקה בדרכי תרמית תוך הטעיה, כתב האישום מוגש על עבירות שבוצעו בתאגיד: תרמית, רישום כוזב או דיווח מטעה.



אחת האפשרויות המובילות היא שחלק גדול מעבירות הנובעות מעסקות בעלי עניין יומר לסנקציות אזרחיות. במלים אחרות, אם בעסקת בעל עניין יתבצעו הפרות של עבירות תרמית, מידע פנים או הטעיה בדו"ח, אזי ניתן יהיה להסתפק בסנקציה אזרחית. מצד שני, אם העבירות יהיו ברמה של רישום כוזב במסמכי תאגיד או קבלת דבר במרמה - לא יהיה מנוס ממשפט פלילי.



מקורות במערכת אכיפת החוק מנסים לייצר שקט תעשייתי לוועדה, ולכן נמנעים מלכנותה ועדה. "זו קבוצת דיון", מסביר אחד המקורות. אפילו שם רשמי אין לוועדה.



הוועדה מתכנסת בתדירות גבוהה למדי בחצי השנה האחרונה. לפעמים אפילו פעם בשבועיים. בין לבין מכינים חברי הקבוצה ניירות עמדה. בשלב זה אין עדיין נייר עמדה משותף. עם זאת, גורם המעורה בענייני הוועדה הבהיר כי שני שלישים מהעבודה כבר נעשתה. הקבוצה מונה שלושה-ארבעה חברים מהרשות ומספר דומה ממשרד המשפטים. עם נציגי משרד המשפטים נמנים המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד רחל גוטליב, ועו"ד ד"ר אילנה מודעי מפרקליטות מיסוי וכלכלה.



לדבריה עו"ד גוטליב, כמו בתחומים של ביטוח או תקשורת, תכלית המהלך היא כפיית ציות ואכיפה יעילה בלי סטיגמה פלילית. "הכוונה היא למקרים האפורים, כשהעבירה היא קלה לפי שווי מושא העבירה או נסיבות הביצוע", ציינה. "מצד אחד זה לא מצדיק את סגירת התיק, ומצד שני ניהול הליך פלילי הוא כבד ובזבזני".



באשר לתמורה אפשרית בחוק ניירות ערך ומאבק לסמכות אזרחית מקבילה, הוסיפה גוטליב כי "יכול להיות שבמקרים המתאימים בעבירות ניירות ערך זה יהיה הכלי".



הרשות אינה ממתינה לתוצאות אופרטיוויות של הוועדה, וכבר החלה לפעול כדי לאתר אמצעי ביניים. לפני כשנה יצרה הרשות נתיב של עיצומים כספיים בנוגע להפרות מסוימות של אי מתן דיווח במועד, אי דיווח מידע מהותי בדו"ח או טעות בדו"ח.



דרך אכיפה אחרת של הרשות קיבלה ביטוי בפנייה לבנק הפועלים ב-2006 בדרישה להחזרת חלק הבונוסים של ראשי הבנק. בעקבות הפנייה, והלחץ הציבורי כמובן, הוחזרו כ-25 מיליון שקל.