נראה כי באווירה הציבורית החשדנית ששוררת כלפי רשויות מקומיות, בין השאר בגלל מערכת היחסים המורכבת שהן מנהלות עם היזמים, רבים לא יתמכו ביישומם של הסכמים מסוג זה. עם זאת, מחקר שפורסם באחרונה ובחן כמה התקשרויות כאלה בתל אביב דווקא מתייחס באהדה לרעיון.
1. מתחם תע"ש בשכונת רביבים
2. רחוב ריב"ל
בעיקרון, השיטה נראית טובה ומועילה מבחינה ציבורית. היזם מקבל תוספת של אחוזי בנייה בפרויקט שבכוונתו להקים, ובתמורה מבצע מטלות ציבוריות - מה שמאפשר שדרוג של התשתיות העירוניות. פעמים רבות מוקמות תשתיות, שאלמלא אותה התקשרות ספק אם היו קורמות עור וגידים בשל בעיות תקציביות. אבל צריך לזכור שיזם יתקשר בהסכם כזה רק אם הדבר ישתלם לו, או מכיוון שהרשות כפתה אותו עליו בדרך זו או אחרת.
בתווך נמצא הציבור, שייצא נשכר מיישומם של הסכמים כאלה רק אם היזם מספק תמורה שוות ערך לתוספות הבנייה שהוא מקבל - ובלי שהמרקם התכנוני של האזור הרלוונטי ישתבש בגלל תוספות המתעלמות מהשפעות סביבתיות.
מדדי ההצלחה: יעילות והוגנות
כמה מהסוגיות הללו נדונו במחקר "בין מטרות ציבוריות למטלות פרטיות - הסכמים בין רשויות תכנון ליזמים, הדוגמה של תל אביב", שפירסם המרכז לחקר העיר והאזור בטכניון. את המחקר ביצעו אביבה צוברי, בעלת תואר שני בתכנון ערים ושמאית מקרקעין, ופרופ' רחל אלתרמן מומחית בתכנון ערים ואזורים בטכניון ומחזיקת הקתדרה לארכיטקטורה ותכנון ערים על שם דוד עזריאלי.
צוברי ואלתרמן התחילו בביצוע המחקר ב-92', והוא בוחן חמישה פרויקטים שהוקמו בתל אביב מאז ועד היום: בית קלקא בדרך מנחם בגין, בית אפריקה ישראל בצומת אחד העם-הרצל ושדרות רוטשילד, מתחם תעש רביבים שגובל בדרך פנחס רוזן, שכונת המשתלה ומתחם ריב"ל. לגבי כל פרויקט נבדקו התוכניות, ההסכם בין הרשות ליזם והיישום - ונבחנו מידת ההוגנות והתועלת שבו.
בבית קלקא ביקש היזם מהעירייה ב-90' לאשר תוספת של 360 מ"ר לבניין (הבקשה הוגשה בדיעבד), והעירייה התנתה זאת בתשלום של 240 אלף דולר - מלוא שווי ההשבחה של הבניין עקב התוספת. את הכסף ייעדה העירייה לרכישת מגרש לצורכי ציבור.
מהמחקר עולה כי העירייה אמנם קיבלה את הכסף, אבל ככל הנראה לא רכשה את המגרש. לפיכך, בכל הקשור לתועלת, הסכם זה אינו מוצלח. מבחינת הוגנות, החוקרות מסיקות כי ההסכם היה לטובת העירייה, בשל יתרונה במו"מ הספציפי ובגלל רצונו של היזם להגדיל את זכויות הבנייה במבנה.
אחוזי בנייה תמורת תשתיות ציבוריות
כשחברת אפריקה ישראל רצתה להרים ב-91' על מתחם שבבעלותה מגדל משרדים, על סמך תוכנית שאישרה לחברה 300% בנייה, החליטו בעירייה להציע לה להגדיל את הזכויות ל-360% ולהקים בניין משרדים בגובה 25 קומות בשטח 12.5 אלף מ"ר. בתמורה להגדלת אחוזי הבנייה נדרשה החברה לבצע עבודות שימור במבנים, לפתח כיכר ציבורית, לסלול דרך תת-קרקעית, שתחבר בין שדרות רוטשילד לרחוב אחד העם, ולהקים חניון ציבורי.
אבל התוכנית נתקלה בהתנגדות. ב-95' החליט היועץ המשפטי של הוועדה המחוזית לפסול את ההסדר בנימוק כי מדובר בנוהג פסול. בין הוועדה המחוזית למקומית, שיזמה את ההליך, נוצר קונפליקט, שבסיומו הוחלט לתת לחברה זכויות נוספות - אבל בתמורה לעבודות השימור בלבד. במתכונת זו אושר לחברה מגדל בשטח 11.8 אלף מ"ר בלבד. התוכנית אושרה.
עם זאת, ב-99' הגישה אפריקה תוכנית חדשה, שהתבססה על הגדלת זכויות הבנייה ל-450% והקמת מגדל בשטח כ-15.6 אלף מ"ר. בתוכנית זו נכללו כל המטלות הציבוריות שנקבעו קודם לכן, למעט הדרך התת-קרקעית.
ב-2000 השלימה החברה את הקמת המגדל וביקשה מעיריית תל אביב לדחות את ביצוע המטלות הציבוריות. החברה הפקידה ערבויות שיבטיחו את שימור המבנים ואת העבודות בשטחים הציבוריים - מטלות שבוצעו ברובן.
לדעת החוקרות, מדובר בהסכם הוגן שהתקבל במו"מ בין החברה לעירייה, ואף היה נתון לביקורת ציבורית באמצעות הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה. הפרויקט מועיל לציבור, כי הוא מקדם יעדים עירוניים חשובים, בהם שימור מבנים והקמת מקומות חניה. עם זאת, ההסכם לא סייע בקיצור הליכים ליזם - באפריקה ישראל טענו כי ההסדר הסב להם הפסדים.
בנוסף, באחרונה, לאחר פרסום המחקר, התברר כי אפריקה ניסתה לחמוק ממחויבותה להקים את החניון הציבורי, בטענה כי בעל השליטה בחברה, לב לבייב, הוא אדם חרדי ואינו רוצה לסייע לחילול השבת. לאחד התדיינות קצרה, נפתרו חילוקי הדעות - אפריקה תקים את החניון, אבל לא תפעיל אותו בשבתות ובחגים.
במתחם תעש רביבים, ששטחו 44 דונם, התחילו ב-91' עבודות הבנייה להקמת 400 דירות. בעקבות טלטלות תכנוניות הוקטן מספר הדירות בפרויקט ל-350, וצומצמו שטחי המסחר והמשרדים. היזמים נדרשו להקים גני ילדים ו-2,000 מ"ר לצורכי ציבור, לפתח 3.2 דונמים שטחי ציבור בסביבת הפרויקט ולהעביר מיליון דולר לעירייה לצורך הקמת מבנה ציבורי נוסף. בתמורה, העירייה התחייבה לא לממש חלק מזכויות ההפקעה שהיו לה במתחם.
ב-98' תבעו היזמים את העירייה בגין הקטנת מספר הדירות בפרויקט, על אף שבסופו של דבר הם אלה שיזמו את התוכנית. החוקרות מסבירות כי במקרה זה בא לידי ביטוי חוסר הניסיון של העירייה בעריכת הסכמים מעין אלה. למרות זאת, בסך הכל הפרויקט נמצא במחקר מועיל והוגן.
בעיות בפרויקט המשתלה
הסיפור הבא שונה. מדובר בו על מערכת שלמה של הסכמים, ולא על הסכם בודד. ב-92' אושרה תוכנית להסבת 266 דונם בצפון-מזרח תל אביב, במקום שמוכר כיום כשכונת המשתלה, מקרקע חקלאית לייעוד למגורים. 60% מהקרקע היתה בבעלות מינהל מקרקעי ישראל ו-40% בבעלות העירייה. העירייה תיכננה מערך צפוף יחסית של 1,200 דירות, ובתוכנית נכתב כי היתרי בנייה במקום יינתנו רק לאחר שתובטח הקמת מבני ציבור בשכונה.
כאן לא מדובר על דיל בין העירייה ליזמים. אבל זכויות הבנייה המתוגברות שאושרו בשכונת המשתלה ועיתוי האישור של התוכנית ושל שיווק הקרקעות - בשיא בועת הנדל"ן של שנות ה-90 - איפשרו לעירייה להתנות את התנאים שהציבה בתוכנית.
למעשה, חלו על המתחם כמה מערכות הסכמים: בין המינהל לחברת מבני תעשיה לפיתוח התשתיות במקום, בין המינהל לעירייה בנוגע לניהול ולשיווק הקרקעות, בין המינהל ליזמים שזכו בקרקעות במכרזים ובין היזמים למבני תעשיה להסדרת התשלומים בעבור הפיתוח.
ההסכמים לא קוימו במלואם. לא הושלמה הקמת מוסדות הציבור - בין השאר לא נבנה בית הספר היסודי שסוכם עליו מראש. עבודות בלתי צפויות מנעו את הקמתו והכבידו על פיתוח השכונה. לפי המחקר, הדבר תרם לירידה משמעותית במידת התועלת של ההסכמים.
הפרויקט האחרון שנבדק במחקר הוא מתחם ריב"ל. אזור זה שימש בתי מלאכה ישנים, והעירייה החליטה בשנות ה-90 להסב אותו לשימושי תעסוקה - בעיקר להיי-טק, משרדים ומסחר.
כדי לתמרץ את היזמים ולקדם ביצוע שיפורים משמעותיים בתשתיות התחבורה במקום, הוחלט בעירייה להעניק זכויות בנייה מתוגברות של 200%-300% (בהתאם לשטחי המגרשים). בתמורה נדרשו היזמים להרחיב ולשפץ את הכבישים במתחם ולפנות את בתי העסק הישנים שפעלו בו - בכפוף לכך, ששווי העבודות יהיה תואם את שווי ההשבחה של המגרשים.
בפועל התברר כי רק עלויות הפינוי של העסקים היו גבוהות מסך ההשבחה של הנכס. ואולם ההסכם עמד במבחני ההוגנות והתועלת - והראיה לכך היא מצבו הנוכחי של המתחם, ששינה פניו לחלוטין בעשור האחרון.
מה, אם כן, מידת ההצלחה של שיטה זו? צוברי ואלתרמן תומכות ביישומה. במדינות רבות קיים מנגנון חוקי המאפשר ביצוע דילים מסוג זה, ואכן עושים בו שימוש רב. בישראל המנגנון נמצא עדיין בחיתוליו, כשעיריית תל אביב היא המובילה ביישומו. בעירייה למדו מטעויות העבר ובין השאר הוחלט על שכירת שירותיו של יועץ משפטי חיצוני. בסך הכל, מסתבר כי העירייה פעלה בצורה הוגנת, וכי הפרויקטים שנבדקו, למעט סייגים מועטים, נמצאו מועילים.
אבל באחרונה צצה התנגדות למנגנון הזה, ודווקא מטעמו של מהנדס העיר תל אביב חזי ברקוביץ', בעת דיון שהתקיים בעניין יישומו של פרויקט "בר השגה" בעיר - עידוד יזמים להקים דירות מוזלות בתל אביב לזוגות צעירים, הן לרכישה הן בשכירות, בתמורה למתן אישורי בנייה לדירות נוספות.
"יש לי בעיה עם המתכונת של פתרון בעיות באמצעות תוספת אחוזי בנייה", אמר ברקוביץ' בדיון. "יש לי קלסר שלם של בעיות. למשל, תמ"א 38. בפרקטיקה, גם תוספת של 35% לפרויקט זו בעיה".
האם הסכם הנרקם בין עירייה ליזם פרטי - הוא פעולה ציבורית ותכנונית נכונה?
אריק מירובסקי
11.7.2008 / 12:19