"מי שמכיר את כל הנסיבות יודע שחלק גדול מהגורמים המעכבים לא היו תלויים בוועדת המכרזים", אומר אבי דור, יו"ר ועדת המכרזים וסגן החשב הכללי במשרד האוצר, בראיון ראשון מאז כניסתו לתפקידו. "מכרז 531 היה סופר-מורכב בגלל היותו הראשון מסוגו בשילוב בין הכביש, הרכבת, נתיבי איילון וצנרת מקורות - פרויקט שהוא מעין מסדרון תשתיות, המנוהל בתקופה בעייתית מבחינת תשומות השוק, התערבות בג"ץ והדיונים הנוספים במוסדות התכנון.
"עם זאת, אני חושב שזה היה תהליך מרתק, לנו וגם למתמודדים, ושבסופו של דבר נבחרה הצעה טובה. היא אמנם אגרסיווית, אך מתוך היכרות עם החברה הזוכה, אני מאמין שבסופו של תהליך הם יצליחו לבצע את הפרויקט".
כיצד גיביתם את החלטתכם לבחור בהצעה האגרסיווית לכאורה של שפיר?
"קראנו לשפיר לשיחת הבהרה כדי להבין את ההצעה שלהם טוב יותר, ולוודא שהם עומדים מאחוריה. לא ביקשנו התחייבויות מעבר למה שנדרש בתנאי המכרז, ולא מעבר להצהרה כללית שהם חברה חזקה, ושבמידת הצורך יהיה להם ההון העצמי שיאפשר סגירה פיננסית. הגיבוי שלנו היא העובדה שיש לנו מציע שני".
המציע השני, דניה-סיבוס, כבר ביקש בעבר לפרוש מן המכרז. מדוע, לדעתך?
"המנכ"ל שלהם אמר בעצמו שתנאי השוק השתנו, כך שההצעה איבדה מהאטרקטיוויות שלה. יכול להיות שבעוד עשרה חודשים תנאי השוק יהיו שונים".
ובעבור שפיר הם לא השתנו?
"יכול להיות שלשפיר כביש 531 הוא הרבה יותר מעוד פרויקט. ייתכן שמדובר בפרויקט אסטרטגי מבחינתם, וייתכן שלשפיר יש יתרונות ברכישה או בייצור תשומות לבנייה. יכול להיות שבדיוק יש להם כלים המתפנים מפרויקט אחר ויכולים להיכנס מיידית לפעילות - ויכולות להיות עוד הרבה סיבות להצעה שהגישו. מה שחשוב לנו הוא שהם לא גימגמו ולא נסוגו באף שלב. לוועדת המכרזים יש הרי סמכות לפסול הצעה מחשש לאי מימוש - אך זה לא היה המקרה כאן".
אולי הבעיה בכלל באומדנים?
"אלה לא אומדנים מבחינה משפטית - שכן לא הוכנסו לתיבה המכרזים. מדובר בהערכות. הן מוגשות בידי מהנדסים שמלווים אותנו, והם נסמכים על מחירים ידועים בשוק ועל עסקות שנסגרו במועד הכנת ההערכה. יכול להיות שמטעמי זהירות האומדנים מעט שמרניים - אבל צריך לזכור שגם התחרות עושה את שלה, וההצעות יותר אגרסיוויות".
ואיך המדינה יכולה להתמודד עם אגרסיוויות כזאת?
"יש מחשבות מכיוונים שונים, כמו להתחשב יותר באיכויות - כלומר לתת משקל רב יותר לאיכות ההצעה ולא למחיר. מאידך גיסא, פרמטרים אלה קשים יותר למדידה, וצריך לזכור שאין למתמודדים בעיה לתקוע מכרז בבית המשפט למשך שנים, רק משום שהעבודה לא אצלם. לכן אנו נוטים יותר ללכת לכיוון פרמטרים מדידים - וננסה למצוא את האיזון בדרכים אחרות".
יש מחשבות על הכנסת האומדן לתיבה או על עריכת אומדנים כפולים שיצליבו את ההערכות?
"אלה אפשרויות שנבחנות. צריך ללמוד, להתעדכן ולשנות כל הזמן".
"קל לתקוע פרויקטים"
דור (38) עובד באגף החשב הכללי זה 13 שנה. הוא היה מנהל מינהל הרכב והרכש הממשלתי, ולתפקידו הנוכחי, כסגן החשב הכללי לתשתיות, נכנס לפני כשנה וחצי - ולא זכה אף ל-100 ימי חסד.
מיומו הראשון בתפקיד נדרש דור להתמודד עם כל המכרזים הממשלתיים בענף תשתיות הבינוי, התחבורה והאנרגיה (למעט התפלה) - אלה שבהליכי ביצוע לצד אלה העתידיים. הוא נאלץ לכבות שריפות בלא מעט מהם, ובראשם הרכבת הקלה בירושלים, פרויקט הנתיב המהיר לתל אביב וכביש 431 (בין ראשון לציון לכביש מספר 1). זאת, על רקע חילופי גברי בצמרת האגף, שעירערו את מעמדו הדומיננטי של אגף החשב הכללי בהובלת פרויקטי ה-PPP (פרויקטים המשותפים למגזר הציבורי והפרטי).
כיצד אתה תופש את מקומו של אגף החשב הכללי בניהול פרויקטי PPP?
"אנחנו חושבים שפרויקטי PPP הם בגדר עסקה מימונית, שעליה אמון אגף החשב הכללי - ולכן הוא זה שצריך להוביל את התהליך. בשלב הייזום האחריות היא על המשרד הרלוונטי, אבל מהרגע שבו יוצאים לשלב המכרזי ועד לסגירה הפיננסית - ברור שזה תחת אחריותנו. בשלב הפיקוח והתחזוקה, הדומיננטיות שלנו צריכה לרדת, וכאן צריכים לתת למשרד האחראי להוביל, אלא אם נקלעים למצוקה פיננסית".
בחברה הלאומית לדרכים (מעצ החדשה), למשל, חושבים שהגיע הזמן שייקחו בעצמם את המושכות ויצאו למכרז PPP בהובלתם.
"אם יש גורם ציבורי שחושב שהוא מסוגל לבצע פרויקט PPP, עם כל מה שכרוך בכך - קרי לקיחת כל הסיכונים על עצמו, כשבשום פנים ואופן הסיכון אינו חוזר לממשלה - הוא רשאי לעשות זאת. עם זאת, אם סיכון כלשהו חוזר לממשלה, הפרויקטים האלה ינוהלו בידי הוועדה הבין-משרדית. למעצ יש תקציב עצמאי מאושר, אנחנו מייעצים ועוזרים להם, ואני סבור שהם מסוגלים להתמודד לבד עם היקף פרויקט כזה; עם זאת, מובן שלא ניתן להם לקחת על עצמם פרויקטי רבי-סיכון כדוגמת כביש 9 או כביש עוקף קריות".
הדברים ההחלטיים של דור עשויים ליצור את הרושם כי מדובר בהבנות אקסיומטיות המציבות את אגף החשב הכללי מעל ויכוחי הסמכויות וקרבות האגו המוכרים במערכת הביורוקרטית הישראלית. עם זאת, גם דור עצמו אינו יכול להתעלם מהרחשים האחרונים, המבקשים לערער במידת מה על יציבותו של המודל ההיררכי הזה.
"כל המכונה הזאת עובדת בצוות, כיד אחת - ואם זה לא יהיה כך, הפרויקטים ייתקעו", מדגיש דור. "יש לי בזמן האחרון תחושה שעבודת הצוות קצת נפגעה - וחבל", הוא אומר, ומתעקש שלא לפרש את דבריו המרומזים. "ברגע שמודל אחד מצליח, יש כמובן הרבה אבות להצלחה, ואז עומדים על הפרק קרבות אגו או מלחמות טריטוריה. אם לא נדע שמדובר במהלכים שהם פרי אינטרס לאומי - הכל ייתקע".
ובכל זאת, למי אתה מתכוון בדבריך?
"למישהו שמחפש לתקוע כדי להוכיח שהוא קיים. הכי קל לתקוע; קשה יותר לבצע".
עם זאת, ודאי יש מקום לביקורת, או לפחות להעלאת רעיונות חדשים לשינויים במודל ניהול הפרויקטים.
"אני מסכים שבמה שקשור לשימור ידע, למידה והפקת לקחים, אנחנו לא פועלים באופן מיטבי. הידע קיים, אך הצבירה לא טובה מספיק, וחשוב שיהיה גוף שיפעל לשימורו ולניצולו לטובת הפרויקטים הבאים".
אולי הגיעה העת להקים מינהלת PPP חיצונית?
"הרשויות הממונות צריכות להישאר בתוך המדינה, מכיוון שלה יש את היכולת להתנהל טוב יותר מכל גוף אחר בכל הקשור לאינטגרציה בתוך הממשלה".
עם זאת, בשנים הקרובות תידרשו להפגין יכולת פיקוח לאורך זמן על פעילות הזכיינים במגוון פרויקטים - ולא בטוח שהמודל הנוכחי נותן מענה לכך.
"אנו נכנסים לדיונים בשאלה איך תיראה מערכת היחסים בינינו לבין הזכיין בשלב התפעול. נעשה חשיבה מחודשת, ובין השאר נדון אם להקים רשות אחת או כמה רשויות פיקוח - שישתמשו במיקור חוץ לפיקוח בשלב ההקמה והתפעול".
אתה מתכוון בין השאר לכוונות למנף את פעילותה של חברת חוצה ישראל לשם כך - ולחלופין להטמיעה כזרוע פיקוח במעצ?
"איני חושב שיש טעם בהפיכת חוצה ישראל לזרוע במעצ. עם זאת, העניין בדיונים, ולא ארצה להרחיב על כך".
ללא כל קשר לדבריך, אגף התקציבים, למשל, לאו דווקא להוט להרחבת הפעילות במסגרת פרויקטי PPP.
"אגף התקציבים שותף מלא לתהליכים שאנו מקדמים, והעבודה מתואמת עמו לחלוטין. מובן שלא תמיד מסכימים - ונכון שפרויקטי PFI מעמיסים על תקציב המדינה למשך שנים. לכן צריך למצוא את האיזון הנכון ולברור את הפרויקטים התורמים יותר לצמיחה".
אם כך, מה צופן העתיד לפרויקטים שבענף התחבורה?
"אנחנו צריכים לעצור ולחשוב כיצד מסיטים תקציבים מעוד אספלט לתחבורה ציבורית. אנו צריכים להשקיע הרבה בקידום התחבורה הציבורית, ולא לקדם עוד ועוד כבישים שמביאים לעוד מכוניות ולעוד גודש בדרכים במעין מעגל של היזון חוזר. אנו מוגבלים בישראל בשטח הפנוי וצריכים להיזהר מזיהום האוויר - ולכן יש לפעול יותר לכיוון נתיבים מהירים, אגרות גודש, BRT (אוטובוסים רבי-קיבולת) ורכבות קלות".
כלומר, תקצוב פרויקטי התחבורה עומד בפני עצירה?
"הפוקוס עוד יידון עם משרד התחבורה. קודם כל נשנה את סדרי העדיפויות. המשמעות האופרטיווית תידון בהמשך".
"כמה בנקים יש בישראל?"
אחת הטענות המועלות נגד המדינה בניהול פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי נעוצה בהתארכות הליכי מכרזים. מכרז כביש 531 הוכיח כיצד שילוב של נסיבות ביורוקרטיות, שיפוטיות, סטטוטוריות ומאקרו-כלכליות עשוי לתקוע פרויקטים מחוללי צמיחה, גם במתווה שנועד מלכתחילה לקדמם במהירות.
כיצד פועל אגף החשב הכללי לשיפור לוחות הזמנים ערב פרסום מכרזים מורכבים יותר - כדוגמת המכרזים למתקן לקליטת הגז הטבעי הנוזלי (LNG) או לתחנות הכוח הסולריות בנגב, שיש צופים כי יימשכו שנים רבות?
"אם היינו יוצאים למכרז שהסטטוטוריקה בו מושלמת, אפשר היה לעבוד על ייעול שלבי המכרז או ה-PQ (תנאי הסף), למשל - ואולם פעמים רבות אנו מכינים מכרז, ורק במקביל מריצים את הקידום הסטטוטורי, כך שלעתים צריך לנווט את קצב המכרז בהתאם לקצב הסטטוטוריקה. הרי אי אפשר להישאר חשופים לסיכונים. בה בעת, צריך להביא בחשבון שגם למגזר הפרטי לוקח זמן להתארגן, ליצור שותפויות וכיוצא באלה".
ובכל זאת, כיצד אפשר לזרז את הליך הסגירה הפיננסית, למשל?
"בעבר זה היה הליך ממושך מאוד, אך באחרונה הוא קוצר עד כדי שנה, ובפרויקטים לא קלים. הסגירות המוקדמות שהושגו במתקן ההתפלה בחדרה ובפרויקט הנתיב המהיר לתל אביב הן תוצאה של למידה ושל הכרה בצורך של המממנים להשתלב בהליך המכרזי מהיום הראשון. זה תהליך שבוצע לא רק בעבורם, אלא גם כדי שאנו נלמד, אם יש בכך צורך. התהליך הביא לקיצור משמעותי בסגירות, ובכך חסכנו לעצמנו מחלוקות".
אולי אפשר לשלב את המממנים בשלבים המוקדמים באמצעות יציקת תוכן מחייב למכתב ההתחייבות.
"אנחנו יכולים לבקש מחויבות חזקה יותר במכתב, אך זו לא תהיה מחויבות הרמטית. תמיד תהיה אפשרות יציאה. גם אם נכריח את הזכיינים לצרף מסמך כזה, אם הבנק לא ירצה בסוף לממן - הוא לא יממן. לדעתי, אם נכבול מממנים למתמודדים כבר בתחילת ההליך, אף פעם לא יהיו פה פרויקטים. זה שלב מאוד מקדמי, וכמה בנקים יש בשוק בישראל? אין כאן תחרות בין הבנקים, והזרים מהססים להיכנס".
אבל שינוי כלשהו חייב לבוא.
"אנו מפיקים לקחים מהסגירות הפיננסיות, בוחנים סוגי הגנות שונים ומענה לתרחישי קיצון - אבל זהו תהליך למידה, ואין כאן פתרונות קסם".
תהליך הלמידה אורך זמן - ובינתיים הקבלנים נאלצים לעמוד מאחורי הצעות שהוגשו כשהתנאים בשוק היו אחרים.
"יש צוות שלנו שבודק את סוגיית מדד הסלילה (הפער בין תשומות הבנייה האמיתיות לאלה המוכרות בידי המדינה; א"ב). שמענו את הצדדים, וננסה למצוא פתרון. עם זאת, צריך להיזהר שלא להגיב לאירועים חד-פעמיים. לשינוי יש השלכות ארוכות טווח".
טענה נוספת המופנית כלפי המדינה היא שמתפתח שוק PPP של שניים-שלושה שחקנים בלבד - בין השאר בשל דרישות סף מגבילות.
"התחלנו עם שניים, אבל במכרז 531 כבר היינו עם ארבע מתמודדות - כך שהשוק גדל ומעיד על ההכרה בכדאיות הפרויקטים במגזר הפרטי וברצון של אחרים להשתלב. אלה דברים שנלמדים, ובמכרז למרכז ההדרכה של המשטרה, למשל, קבענו גורם חלופי להצגת הון עצמי, וניתן היה להציג תחתיו דירוג. אנו חושבים על כלים שיאפשרו ליותר שחקנים להתמודד, אך בד בבד ישאירו אותנו רגועים".
במכרז הסולרי הורדתם את תנאי הסף באופן משמעותי. מדוע דווקא שם?
"אני חושב שברגע שמתגבשת קבוצה, אף אחת מהחברות בה לא תשים מיליוני דולרים מבלי לבדוק את ההצעה טוב מאתנו. עם כל הקושי שלנו להיפרד מתנאי הסף - יש מקרים שבהם צריך לתת לשוק לעשות את העבודה. צריך לזכור שלמכרז אמורות לגשת קבוצות של כמה חברות - הדואגות בעצמן לאיזונים הנדרשים ביניהן".
"הצעת דניה-סיבוס במכרז כביש 431 לא היתה אגרסיווית במועד הגשתה"
>> "בעיני, כביש 431, המחבר בין ראשון לציון לכביש מספר 1, הוא אחד הפרויקטים המוצלחים ביותר שלנו - ועד סוף השנה הוא יושלם", אומר אבי דור, סגן החשב הכללי באוצר. "הכביש מוצלח, הזכיין עובד טוב, ולגבי המחלוקות - יש מנגנון בירור שהתחיל לעבוד.
"בנוגע להפסד לכאורה לקבלן המבצע, דניה-סיבוס, הפרויקט עדיין לא הושלם", הוא מוסיף. "שנית, לדעתנו ההצעה לא היתה אגרסיווית במועד הגשתה - אם כי לא ישבנו עם הזכיין בעת התמחור".
מדוע מתעכב כביש עוקף קריות?
"אני מקווה שבשבועות הקרובים נסכם את נוסח חוק האגרה הכללי. אנו צריכים את אישור היועץ המשפטי לממשלה, ואני מקווה שהסוגיות יוכרעו במהרה. יש כמה מחלוקות בשוליים על ענייני אכיפה וסמכויות הניתנות בידי הזכיין - וצריכים להיות זהירים".
להיכן נעלמו הדיונים סביב כבישי הרוחב 9 ו-551?
"אנו בשלבים ראשונים של בדיקת התאמת הפרויקטים למתווה PPP. בכביש 551 אנו מעוכבים בגלל בעיות סטטוטוריות, ולא נתחיל בהליך לפני שנסגור את הפינה הזאת. לגבי כביש 9, אנו בוחנים אם היקפו מצדיק בכלל PPP. הרעיון המקורי היה לשלב את שני הפרויקטים - אך מכיוון שאחד מהם תקוע בבג"ץ, נוצרה בעיה".
מדוע מתעכב הליך המכרז להקמת מתקן הגז הטבעי הנוזלי (LNG)?
"פרויקט ה-LNG הוא אחד החשובים לנו ברמה הלאומית, ועל כולם להתגייס למענו ולפעול יחדיו. אנו עוסקים היום בגיבוש צוות היועצים שילווה אותנו. הפרויקט מורכב - ולכן מתארך במקצת".
סגן החשב הכללי לתשתיות: "קרבות אגו יתקעו פרויקטים בתחבורה"
אבי בר-אלי
5.8.2008 / 9:42