>> תזכיר חוק מהפכני שגיבשה רשות ניירות ערך, עתיד להפוך אותה למערכת האכיפה והשיפוט המשמעותית ביותר בשוק ההון. התזכיר - "חוק אכיפה משלימה" - יפורסם בימים הקרובים. היוזמה תעביר חלק משמעותי מהעבירות ממסלול פלילי למסלול של אכיפה מינהלית ברשות - שתהפוך לגוף חוקר, שופט ומעניש.
את היוזמה מקדמים בחודשים יו"ר רשות ניירות ערך, פרופ' זוהר גושן, והמחלקה המשפטית. ברשות אומרים שהחוק דרוש משום שלדין הפלילי - שהוא מנגנון האכיפה העיקרי כיום בחוק ניירות ערך - חסרונות רבים. ההליך הפלילי הוא אטי ויקר, ודרישות ההוכחה בו רבות, בעוד שלרשות ניירות ערך ולפרקליטות משאבים מוגבלים. עוד טוענים ברשות כי לא כל הפרה של החוק מצדיקה הליך פלילי, וכי הסחבת בהליך הפלילי גורמת נזק גם למי שההליך מופעל נגדו.
במציאות, הפרות רבות של ההוראות בחוק ניירות ערך אינן מטופלות כלל ואינן זוכות לאכיפה מספקת. התוצאה היא היעדר הרתעה הולמת בשוק ההון. דוגמה לכך היא מצב שבו מתגלה הרצת מניות או שימוש במידע פנים בהיקפים קטנים של עשרות אלפי שקלים - שבו פשוט לא כדאי להניע הליך של משפט פלילי. אם מוסיפים לכך את היעדר האפקטיוויות של האכיפה הפרטית (למשל תובענות ייצוגיות) - מקבלים שוק פרוץ, לפחות בחלקו.
תזכיר החוק שגובש יאפשר לרשות לעקוף את הסחבת הרבה בתיקי ניירות ערך הנידונים בבתי המשפט, שהיא תוצאה של מורכבות התיקים וחוסר ההבנה של השופטים בתחום. הדבר ייעל את האכיפה ויקצר את משך הזמן שבין ביצוע ההפרה להטלת העונש.
ועדה עם שיניים
לפי הצעת הרשות, תוקם ועדה מינהלית לטיפול בהפרות החוק. מנגנון האכיפה המינהלית נועד לטפל בהפרות של חוקי ניירות ערך שהיסוד הנפשי הנדרש בהן הוא של רשלנות - שחומרתן פחותה. למרות זאת, החוק יעביר לסמכותה של הוועדה המינהלית שורה ארוכה של עבירות.
תזכיר החוק מציע לשנות את היסוד הנפשי הנדרש בעבירות של מניפולציה על השוק, הטעיה בתשקיף, עבירות דיווח, שימוש במידע פנים ותפקוד כבורסה ללא רישיון. עבירות אלה ואחרות ייהפכו לכאלה שהיסוד הנפשי הנדרש בגינן אינו כוונה לבצע את העבירה, אלא רשלנות או אחריות קפידה - כלומר, העדר צורך להוכיח כוונה של המפר.
הוועדה תדון בהפרות של חוק ניירות ערך, חוק השקעות משותפות בנאמנות וחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות. החוק המוצע גם מסמיך את יו"ר הרשות להחליט, בכל מקרה של הפרה או עבירה, אם לפעול באמצעות הליך פלילי, מינהלי או עיצום כספי. הרשות תקבע נהלים פנימיים לבחירת ההליך המתאים.
לטענת רשות ניירות ערך, מכיוון שמדובר בהעברת האכיפה בעניינים אלה לרגולטור שאינו מפעיל הליך פלילי מורכב של בירור כוונת מבצעי העבירה, מקובל להמיר את היסוד הנפשי של העבירה ליסוד של רשלנות או פחות מכך.
לרגולטורים נוספים בשוק ההון, כמו הממונה על שוק ההון ידין ענתבי והמפקח על הבנקים רוני חזקיהו, סמכויות להטיל סנקציות כספיות משמעותיות. בכך משווה תזכיר החוק את מעמדה של הרשות למעמדם של רגולטורים אחרים, אך מבזר את שיקול הדעת לוועדה ולא לאדם יחיד.
הוועדה המינהלית תורכב מחמישה חברים - שני חברים במליאת רשות ניירות ערך, שני אנשים ממשרד המשפטים, ויו"ר הרשות, שיעמוד בראשה. היא תקיים הליך חקירה לא אדוורסרי - שיהיה מבוסס בעיקרו על מסמכים שיוגשו לה ולא תהיה כבולה לדיני ראיות. דיוניה יתקיימו בהרכב של שלושה חברים.
אם תגיע הוועדה למסקנה כי הוכח ברמת הוכחה הנהוגה במשפט אזרחי (הסתברות של יותר מ-50%) שבוצעה הפרה - היא תהיה מוסמכת להפעיל אמצעי אכיפה. הוועדה המינהלית תוסמך להטיל עונשים מינהליים במהותם, שאינם כוללים מאסר. מכיוון שמדובר בהליך מינהלי, לא תהיה למופיעים בפני הוועדה הזכות להימנע מהפללה עצמית.
ברשות אומרים כי הטלת קנסות היא אמצעי אכיפה אפקטיווי ביותר. לטענתם, רבות מן העבירות מטרתן השגת רווח כלכלי לא הוגן, ולכן ההרתעה הטובה ביותר היא יצירת סיכון כלכלי ממשי למפר החוק.
הוועדה תוסמך להטיל קנסות בהיקף משמעותי, לדרוש תשלום פיצוי למי שנפגע מההפרה ותשלום לאוצר המדינה מרווחים שהושגו כתוצאה מההפרה, לדרוש נקיטת פעולות לתיקון ההפרה ולמניעת הישנותה, לאסור על כהונה בגופים מסוימים, להתלות רישיון או לבטלו וכן לתת עונשים על תנאי. הקנס המרבי שתוכל הוועדה להטיל יהיה 5 מיליון שקל לתאגיד ומיליון שקל ליחיד בעד כל הפרה, או פי ארבעה מהרווח שהשיג המפר בעקבות ההפרה - הגבוה ביניהם. החלטות הוועדה המינהלית ינומקו ויפורסמו באתר של רשות ניירות ערך.
מחזקים את הרגולטור
תזכיר החוק יעניק ליו"ר רשות ניירות ערך כוח משמעותי בהכוונת האכיפה בשוק. במידה רבה, הוא יהיה השריף שיחליט מי יקבל אזהרה, מי יקבל סטירת לחי וימשיך לדרכו ומי יישלח לטיפול משמעותי יותר בפרקליטות. תזכיר החוק משתלב במגמה של הגברת כוח האכיפה של הרגולטור בשוק דינמי, המחייב תגובה מיידית.
לפי התזכיר, הליך מינהלי עשוי להיפתח בעקבות חקירה של הרשות או של כל גוף אכיפה אחר, או בעקבות מידע שהגיע לרשות בדרך אחרת. יו"ר הרשות יחליט על פתיחת ההליך ויודיע למפר את זכויותיו ואת אמצעי האכיפה העשויים להיות מושתים עליו.
למפר תינתן הזכות לקבל את חומר החקירה המרכזי בעניינו וכן כל מסמך שיוגש לוועדה, למעט מידע חסוי. הוא יוכל לשלוח תגובה בכתב לוועדה, וכן להופיע בפניה ולהשמיע את טענותיו. ההליך המינהלי אינו מונע מהרשות לשנות את דעתה ולהעמיד את החשוד לדין פלילי, למשל, אם התבררו עובדות נוספות המעידות על כך שההפרה היתה חמורה יותר.
ברשות מעריכים כי יישום האכיפה המינהלית יחייב הוספת שישה תקנים לצורך תגבור מערך האכיפה - בהם אנשי מודיעין, אנשי חקירות ועורכי דין, שיידרשו להכין חומרי חקירה וטענות לקראת דיוני הוועדה. הרשות מבקשת גם להקנות לה סמכות חקירה אזרחית, כך שבחשד לביצוע הפרה תוכל לבקש מבית המשפט צו חיפוש.
הרשות אמנם לא תוכל לעצור חשודים, אך תוסמך להטיל קנס כספי על מי שלא התייצב לחקירה. אי מסירת גרסה בחקירה אזרחית עשויה לשמש ראיה נגד חשוד בדיוני הוועדה המינהלית.
קיצור הליכים
הרשות מציעה לאמץ כמה מנגנונים מתקדמים שנועדו לקצר הליכים ולייעל אותם. למשל, מנגנון של צו מוסכם, הקיים כיום בחוק ההגבלים העסקיים. מנגנון זה יאפשר להתקשר בהסכם עם אדם, שיכלול תשלום לאוצר המדינה והתחייבות לעשות מעשה או להימנע מעשיית מעשה. צו זה יהיה חייב לקבל את אישורו של בית המשפט כפסק דין.
לפי הצעת הרשות, מנגנון כזה ייקבע במקום הליכים פליליים, הליכים מינהליים או עיצום כספי בכל שלב, כולל לפני חקירה או כתב אישום. הסכמת חשוד לצו המוסכם לא תיחשב כהודאה בעבירה.
בנוסף, אימצה הרשות את יוזמת משרד המשפטים להסדר של סגירת תיק מותנית - המשמש חלופה להליך הפלילי במקרים של עבירות קלות. הסדר זה יוצע לחשוד כאשר קיימת תשתית ראייתית להגשת כתב אישום. ואולם אם החשוד ימלא תנאים שייקבעו, די יהיה בכך כדי לבטא תגובה חברתית הולמת לחשוד ולעניין הציבורי.
החוק יגביר את האכיפה בתחום ייעוץ ההשקעות
>> לוועדה המינהלית שתקים רשות ניירות ערך תהיה יכולת להטיל סנקציות והוראות יצירתיות למדי. בין השאר, היא תוכל לחייב את המפר לבצע פעולות שיימנעו הישנות של ההפרה בעתיד. אם ההפרה נבעה, למשל, מאי-תקינות של מערכת המחשב, תוכל הוועדה להורות על הטמעת מערכת מחשב חדשה.
הוועדה תוכל גם לקבוע כי מפר חוק לא יוכל לכהן כנושא משרה בתאגיד מדווח או בגוף מפוקח במשך של עד שלוש שנים, או לקבוע שרואה חשבון לא יוכל להעניק שירותי ביקורת לחברות ציבוריות.
במקרה של הפרת חוק הייעוץ תוסמך הוועדה לפסול קבלת רישיון ממי שאינו בעל רישיון, לתקופה של עד שבע שנים, בשל הפרת חוק. הרשות תיטול על עצמה את פעילות ועדת המשמעת, לפי חוק הייעוץ. מכלול משמעותי של עבירות על חוק הייעוץ וחוק השקעות משותפות בנאמנות יעבור למסלול האכיפה המינהלית. האכיפה בתחום זה פרוצה ועורכי דין העוסקים בתחום טוענים כי ציבור המשקיעים נפגע תדיר מהיעדר פיקוח ראוי על העוסקים בייעוץ השקעות.
ברשות אומרים כי ועדת המשמעת במתכונתה הנוכחית רואה עצמה כבולה לדיני ראיות מכבידים, בעוד שנתונים בידיה כלי אכיפה מוגבלים למדי. תזכיר החוק מציין כי הוועדה אינה מספקת את מידת ההרתעה הדרושה.
עוד אומרים ברשות, כי חשוב שבין היושבים בוועדה השוקלת ביטולי רישיונות לגופים מפוקחים בשוק או הטלת סנקציות אחרות נגדם יהיו אנשים בעלי בקיאות רבה בשוק. לדברי אנשי הרשות, הרכבה של ועדת האכיפה המינהלית מספק דרישה זו, אך גם מבטיח איזונים ובלמים נדרשים, לאור האופי ה"מעין-שיפוטי" של הוועדה. בנוסף, אמורה הוועדה לספק הכרעות מהירות, המתאימות לאופיו הדינמי של השוק.
רשות חוקרת, שופטת ומענישה
מאת עידו באום
19.11.2008 / 7:07