15 היתרי בנייה בארבע שנים - זה היבול הדל שייצרה תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה (תמ"א 38) שהוכרזה בקול תרועה באפריל 2005; כך עולה מבדיקת TheMarker. מתוך ההיתרים שהתקבלו, פחות מעשרה נוצלו עד כה לביצוע עבודות החיזוק. אין ספק, מדובר בכישלון מהדהד.
תמ"א 38 אמורה לתת מענה לאחת הבעיות המטרידות בתחום התכנון והבנייה בישראל: רוב המבנים במדינה אינם עומדים בתקנות עמידות בפני רעידות אדמה (אלה שהוקמו עד תחילת שנות ה-80). יוזמי התוכנית הציעו פתרון לבעיה באמצעות יוזמה פרטית - קבלנים יחזקו וישפצו את המבנים כך שיעמדו בתקנות, ובתמורה יקבלו זכויות בנייה להקמת דירות נוספות במבנים שיחוזקו.
עם אישורה של התוכנית הזהירו רבים בענף הנדל"ן, כי היא קשה לביצוע בשל ארבעה חסמים עיקריים: אי כדאיות כלכלית בעבור הקבלנים, מיסוי גבוה שמרחיק דיירים ויזמים, קשיים פסיכולוגיים ומידע לא מספק שבאים לידי ביטוי בעיקר בחוסר הסכמה בין הדיירים בכל הקשור לביצוע התוכנית וכן חסמים ביורוקרטיים, בעיקר מול ועדות התכנון המקומיות.
בארבע השנים שחלפו מאז נכנסה התוכנית לתוקף אמנם נרשמה התקדמות שהקטינה את עוצמתם של חסמים אלה - אלא שנראה כי הדרך להסרתם עדיין רחוקה. בינתיים, רבים בשוק הנדל"ן מדברים על אי בהירות ועל חוסר ודאות בכל הקשור ליישומה של התמ"א.
הפתעה, הפריפריה שוב נדפקת
כבר כשאושרה תמ"א 38 היה ברור כי רוב האזורים נמצאים "מחוץ לתחומה". הכוונה בעיקר ליישובי הפריפריה, שם היה צפוי מראש שערכי הקרקע הנמוכים ירחיקו את היזמים - שווי הדירות החדשות שהיזמים ימכרו לא יכסה את עבודות החיזוק והשיפוץ - מה שלא השתנה עד היום.
"תמ"א 38 היא כישלון אחד גמור. מלכתחילה התמ"א לא נתנה מענה דווקא למקומות הרגישים לרעידות אדמה, בסמוך לשבר הסורי-אפריקאי", אומר ראול סרוגו סגן נשיא התאחדות הקבלנים, וקבלן הבונה דירות רבות.
"מדובר במקומות כמו בית שאן וערד, שם שווי הקרקעות נמוך. אלא שמבדיקות שעשיתי, ועדיין ממשיך לעשות, גם באזור המרכז התוכנית לא ישימה, כשב-80% מהמקרים זה בגלל חוסר כדאיות כלכלית. למעט צפון תל אביב, אין כמעט מקום שהתוכנית כדאית. גם במקומות שבהם ערכי הקרקע עלו בשנים האחרונות, כמו רמת גן, הרצליה, כפר סבא, ראשון לציון, חולון ופתח תקוה - אני בספק אם יזמים יצליחו להפיק מהתמ"א רווח כלכלי", מדגיש סרוגו.
מהנדסת העיר חולון, אדריכלית מימי פלג, מסכימה עם סרוגו: "נראה כי הכלי של תמ"א 38 אינו כלכלי דיו - ולכן אנו רואים היענות כה דלה".
אבל יש גם כאלה שחושבים אחרת. משנה למנכ"ל חברת גמול נדל"ן למגורים, אילן שפלר, מספר כי גמול החלה לפעול בתחום לפני יותר משנה וכי בעוד כמה חודשים תסיים פרויקט ראשון במסגרת תמ"א 38, ברחוב כצנלסון בראשון לציון. לדבריו, כניסת החברה לתחום מעידה כי קיים בו פוטנציאל לרווח.
"אנחנו עוסקים כיום בעשרות פרויקטים הקשורים לתמ"א 38, כשבחלקם יש הסכמה מלאה של הדיירים, ובאחרים - חלקית. אמנם עדיין לא מכרנו אף דירה חדשה בפרויקט בכצנלסון, אבל אני מעריך כי נעשה זאת בקרוב, וברווח כמובן", מוסיף שפלר.
חסמים מיסויים - התקדמות משמעותית
דיירי בניין המעוניינים להיכלל בתמ"א 38 חותמים על עסקה שלפיה יעבירו את זכויות הבנייה שהם מקבלים מכוח התמ"א ליזם, שבתמורה יבצע את עבודות החיזוק בבניין. אלא שעסקה כזו מהווה עסקת מקרקעין ומייצרת לדיירים חבות במסי שבח ומכירה. כמו כן, על הדיירים להוסיף את תשלומי היטל ההשבחה, הנובעים ממימוש זכויות הבנייה, ואת תשלום המע"מ בגין עבודות החיזוק.
בקיצור, מדובר בתשלום מסים שונים, מה שהרתיע את בעלי הדירות מאימוץ התוכנית - במיוחד לאור חוסר הבהירות ששרר לגבי גובה התשלומים, על אף שהיזם אמור לקחת על עצמו את כל ההוצאות הקשורות בפרויקט.
כדי לפתור בעיה זו הנהיגו רשויות המס כמה הקלות בתחום. בין אלה ניתן למנות את הוספת "פרק 5" לחוק מיסוי מקרקעין ב-2008. התיקון הוחל רטרואקטיווית, החל במועד פרסום אישור התמ"א ב-2005, והעניק לדיירים פטור ממסי שבח ומכירה על העברת זכויות הבנייה ליזם, בכפוף לתנאים מסוימים.
"הקלות מס משמעותיות נוספות הן הפטור שניתן מתשלום מע"מ בגין ביצוע עבודות החיזוק והתיקון, וכן הפחתת היטל ההשבחה לכדי עשירית מהקבוע בחוק התכנון והבנייה", מפרטת עו"ד עופרה כהן, שותפה במחלקת הנדל"ן במשרד עמית, פולק, מטלון, המלווה כמה פרויקטים של תמ"א 38. "עידוד מיוחד, בדמות פטור מלא מהיטל השבחה, ניתן ביישובי הפריפריה כדי להגביר את הכדאיות הכלכלית ליזמים, וכן באזורים המדורגים בעלי סיכון סייסמי גבוה - שם יש חשיבות רבה לחיזוק המבנים בפני רעידות אדמה".
לדברי עו"ד כהן, צעדים אלה סייעו בהסרת אבני נגף משמעותיות מהתוכנית, אם כי יש מקום לשיפור. "ראוי לשקול צעדים משלימים נוספים להגברת מימוש התמ"א. כדי לתמרץ את דיירי הבניינים, ראוי לשקול להרחיב את הפטור ממס שבח כך שיכלול, לדוגמה, גם תמורה במזומן או שיפוץ פנימי של היחידות הקיימות.
"בנוסף, יש לשקול הקלה במס הרכישה ליזם, בייחוד ביישובים שבהם התשואה הכלכלית מיישום התמ"א נמוכה או גבולית, וכן העמדת אשראי בתנאים מועדפים ליזמים שיפעלו באזורים המועדים לרעידות אדמה", אומרת כהן.
הסכמת הדיירים - הקושי העיקרי
"אל תצטט את זה מפי, אבל אנחנו מקבלים עשרות פניות של תושבים בנוגע לביצוע התוכנית, ואתה יודע למה הן נופלות? מכיוון שהדיירים לא מצליחים להגיע להסכמה אחד עם השני", מספרת דוברת של אחת העיריות הגדולות. ואכן, בעיני רבים הקושי הטמון בהשגת ההסכמה של הדיירים הוא המכשול העיקרי לביצוע התוכנית.
כמו בעניין המיסוי, גם בתחום זה אושרה תקנה שאמורה להקל במעט על ביצוע התוכנית. בינואר 2008 אישרה הכנסת תקנות שלפיהן די בהסכמה של 50% מהדיירים כדי לאשר עבודות לחיזוק הבניין. מדובר בהקלה משמעותית - עד לאישור התקנה נדרשה הסכמה של כל דיירי הבניין לחיזוק המבנה במסגרת התמ"א, אפילו במקרה של עבודות חלקיות.
עוד נקבע בתקנה כי הסכמה של 60% מהדיירים מאפשרת לבצע עבודות לחיזוק הבניין, לרבות שינויים בחללים המשותפים, כמו לובי הבניין ובניית מעלית, ורוב של 66% מאפשר לבצע שינויים מלאים כחלק מהתוכנית - לרבות בנייה על הגג של קומה או שתיים, בהתאם לתוכניות שמוסדות התכנון יאשרו.
עם זאת, יזמים הפועלים בתחום טוענים כי לא יחתמו על עסקה במקרה שלא הושגה הסכמה של כל הדיירים. הסיבה לכך, לדבריהם, היא קשיים שדיירים סרבנים עלולים לגרום - ולכך עדיין לא נמצא פתרון.
נפלאות הביורוקרטיה
"מתכנני החוק לא השכילו להקים ועדת מעקב", אומר עו"ד נח רפפורט, מה שלדבריו פגע מאוד בהתקדמות התוכנית. רפפורט הוא חבר הוועדה הבינמשרדית של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, שנוסדה על מנת למלא חלל זה - אלא שגם הוא יודע שלוועדה הזו אין שיניים של ממש.
"מה שקורה זה שאנו יכולים להמליץ, אבל ברוב המקרים הדברים נתקעים בהמשך", אומר רפפורט. "היות שהתמ"א מורכבת מכמה חוקים היתה אמורה לקום ועדת מנכ"לים שתיתן פתרונות ביצועיים. מכיוון שזה לא קרה, לא כל אחד יודע ליישם את ההוראות".
שפלר מוסיף: "אני יכול להגיד כי בניגוד לדיירי הבתים שמגלים עם הזמן יותר ויותר בקיאות ורצון לביצוע התוכנית, במסדרונות של הרבה עיריות הנכונות לבוא לקראת היזמים עדיין לא ניכרת - אנחנו נתקלים כל הזמן בביורוקרטיה של הרשויות".
קבלנים רבים, נוסף על שפלר, מעלים טענות קשות נגד העיריות שבתחומן הם פועלים. מבדיקה בכמה רשויות עולה כי רבות מהן, על אף שחלפו ארבע שנים מאז הוכרזה התמ"א, עדיין לא ערוכות ליישום התוכנית בתחומן. בעיריית ראשון לציון, הנחשבת אחת המובילות בתחום, ערכה העירייה סקר בתים, פירסמה באינטרנט ובעיתונות את כתובות המבנים הזקוקים לעיבוי-בינוי, וקיימה מפגשים עם ועדי בתים.
בשאר הערים מסתפקים במתן ייעוץ לדיירים, בהבטחת "מסלולים ירוקים" בוועדות התכנון ובתכנון הקמתם של גופים ייעודיים. "גם לי אמרו שבעירייה מקדמים את העניין ויש מסלול ירוק כלשהו. בפועל, מדובר במלחמות שלא נגמרות, וחבל - כולנו מפסידים", מספר קבלן החושש לחשוף את שמו "שמא יעכבו אותי בעירייה קצת יותר".
ומה עם רעידת האדמה?
למרות היבול הדל והאכזבה שמביעים קבלנים ודיירים, במיוחד לאור התקוות הרבות שתלו בתוכנית וההד התקשורתי שנוצר סביבה, כמה נתונים מהבהבים בעלטה. ראשית, מרבית ההיתרים ניתנו בשנה האחרונה - מה שמצביע על מגמה חיובית.
נתון מעודד לא פחות הוא כניסתם של עוד ועוד יזמים לתחום. בשנה האחרונה הקימו שתי חברות בנייה גדולות - אשדר וגמול נדל"ן - מחלקות שייעודן קידום והקמה של פרויקטים במסגרת תמ"א 38. ואולם למרות סימנים ראשוניים אלה, מימוש התמ"א עדיין נראה רחוק, אף שכמעט כולם מסכימים על הפוטנציאל הרב הגלום בה.
המנוע של תמ"א 38
באפריל 2005 אישרה הממשלה את תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה (תמ"א 38). מדובר במנגנון שנועד לאפשר לדיירים לחזק באופן עצמאי בניינים ישנים (שנבנו לפני 1980, אז נכנס לתוקפו תקן בנייה חדש) כצעד מניעתי מול הסכנות של התמוטטות במקרים של רעידות אדמה.
המנוע הכלכלי של התוכנית טמון בהוספה של זכויות בנייה ברכוש המשותף, המתורגם במרבית המקרים לבנייה על הגג. במלים אחרות, ההוצאה הכספית על חיזוק ושיפוץ הבניין כתוצאה מהעבודות, תמומן באמצעות מכירת הדירות החדשות שייבנו, כשההכנסות ייכנסו לכיסו של מבצע העבודות. בדרך זו ייהנו הדיירים מחיזוק ומשיפוץ מאסיווי של הבניין והקבלן ירוויח ממכירת הדירות בניכוי הוצאות הבנייה.
הסכמת הדיירים - הקושי העיקרי
דיירי בניין המעוניינים להיכלל בתמ"א 38 חותמים על עסקה שלפיה יעבירו את זכויות הבנייה שהם מקבלים מכוח התמ"א ליזם, שבתמורה יבצע את עבודות החיזוק בבניין. אלא שעסקה כזו מהווה עסקת מקרקעין ומייצרת לדיירים חבות במסי שבח ומכירה. כמו כן, על הדיירים להוסיף את תשלומי היטל ההשבחה, הנובעים ממימוש זכויות הבנייה, ואת תשלום המע"מ בגין עבודות החיזוק.
בקיצור, מדובר בתשלום מסים שונים, מה שהרתיע את בעלי הדירות מאימוץ התוכנית - במיוחד לאור חוסר הבהירות ששרר לגבי גובה התשלומים, על אף שהיזם אמור לקחת על עצמו את כל ההוצאות הקשורות בפרויקט.
כדי לפתור בעיה זו הנהיגו רשויות המס כמה הקלות בתחום. בין אלה ניתן למנות את הוספת "פרק 5" לחוק מיסוי מקרקעין ב-2008. התיקון הוחל רטרואקטיווית, החל במועד פרסום אישור התמ"א ב-2005, והעניק לדיירים פטור ממסי שבח ומכירה על העברת זכויות הבנייה ליזם, בכפוף לתנאים מסוימים.
"הקלות מס משמעותיות נוספות הן הפטור שניתן מתשלום מע"מ בגין ביצוע עבודות החיזוק והתיקון, וכן הפחתת היטל ההשבחה לכדי עשירית מהקבוע בחוק התכנון והבנייה", מפרטת עו"ד עופרה כהן, שותפה במחלקת הנדל"ן במשרד עמית, פולק, מטלון, המלווה כמה פרויקטים של תמ"א 38. "עידוד מיוחד, בדמות פטור מלא מהיטל השבחה, ניתן ביישובי הפריפריה כדי להגביר את הכדאיות הכלכלית ליזמים, וכן באזורים המדורגים בעלי סיכון סייסמי גבוה - שם יש חשיבות רבה לחיזוק המבנים בפני רעידות אדמה".
לדברי עו"ד כהן, צעדים אלה סייעו בהסרת אבני נגף משמעותיות מהתוכנית, אם כי יש מקום לשיפור. "ראוי לשקול צעדים משלימים נוספים להגברת מימוש התמ"א. כדי לתמרץ את דיירי הבניינים, ראוי לשקול להרחיב את הפטור ממס שבח כך שיכלול, לדוגמה, גם תמורה במזומן או שיפוץ פנימי של היחידות הקיימות.
"בנוסף, יש לשקול הקלה במס הרכישה ליזם, בייחוד ביישובים שבהם התשואה הכלכלית מיישום התמ"א נמוכה או גבולית, וכן העמדת אשראי בתנאים מועדפים ליזמים שיפעלו באזורים המועדים לרעידות אדמה", אומרת כהן.
"אל תצטט את זה מפי, אבל אנחנו מקבלים עשרות פניות של תושבים בנוגע לביצוע התוכנית, ואתה יודע למה הן נופלות? מכיוון שהדיירים לא מצליחים להגיע להסכמה אחד עם השני", מספרת דוברת של אחת העיריות הגדולות. ואכן, בעיני רבים הקושי הטמון בהשגת ההסכמה של הדיירים הוא המכשול העיקרי לביצוע התוכנית.
כמו בעניין המיסוי, גם בתחום זה אושרה תקנה שאמורה להקל במעט על ביצוע התוכנית. בינואר 2008 אישרה הכנסת תקנות שלפיהן די בהסכמה של 50% מהדיירים כדי לאשר עבודות לחיזוק הבניין. מדובר בהקלה משמעותית - עד לאישור התקנה נדרשה הסכמה של כל דיירי הבניין לחיזוק המבנה במסגרת התמ"א, אפילו במקרה של עבודות חלקיות.
עוד נקבע בתקנה כי הסכמה של 60% מהדיירים מאפשרת לבצע עבודות לחיזוק הבניין, לרבות שינויים בחללים המשותפים, כמו לובי הבניין ובניית מעלית, ורוב של 66% מאפשר לבצע שינויים מלאים כחלק מהתוכנית - לרבות בנייה על הגג של קומה או שתיים, בהתאם לתוכניות שמוסדות התכנון יאשרו.
עם זאת, יזמים הפועלים בתחום טוענים כי לא יחתמו על עסקה במקרה שלא הושגה הסכמה של כל הדיירים. הסיבה לכך, לדבריהם, היא קשיים שדיירים סרבנים עלולים לגרום - ולכך עדיין לא נמצא פתרון.
"מתכנני החוק לא השכילו להקים ועדת מעקב", אומר עו"ד נח רפפורט, מה שלדבריו פגע מאוד בהתקדמות התוכנית. רפפורט הוא חבר הוועדה הבינמשרדית של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, שנוסדה על מנת למלא חלל זה - אלא שגם הוא יודע שלוועדה הזו אין שיניים של ממש.
"מה שקורה זה שאנו יכולים להמליץ, אבל ברוב המקרים הדברים נתקעים בהמשך", אומר רפפורט. "היות שהתמ"א מורכבת מכמה חוקים היתה אמורה לקום ועדת מנכ"לים שתיתן פתרונות ביצועיים. מכיוון שזה לא קרה, לא כל אחד יודע ליישם את ההוראות".
שפלר מוסיף: "אני יכול להגיד כי בניגוד לדיירי הבתים שמגלים עם הזמן יותר ויותר בקיאות ורצון לביצוע התוכנית, במסדרונות של הרבה עיריות הנכונות לבוא לקראת היזמים עדיין לא ניכרת - אנחנו נתקלים כל הזמן בביורוקרטיה של הרשויות".
קבלנים רבים, נוסף על שפלר, מעלים טענות קשות נגד העיריות שבתחומן הם פועלים. מבדיקה בכמה רשויות עולה כי רבות מהן, על אף שחלפו ארבע שנים מאז הוכרזה התמ"א, עדיין לא ערוכות ליישום התוכנית בתחומן. בעיריית ראשון לציון, הנחשבת אחת המובילות בתחום, ערכה העירייה סקר בתים, פירסמה באינטרנט ובעיתונות את כתובות המבנים הזקוקים לעיבוי-בינוי, וקיימה מפגשים עם ועדי בתים.
בשאר הערים מסתפקים במתן ייעוץ לדיירים, בהבטחת "מסלולים ירוקים" בוועדות התכנון ובתכנון הקמתם של גופים ייעודיים. "גם לי אמרו שבעירייה מקדמים את העניין ויש מסלול ירוק כלשהו. בפועל, מדובר במלחמות שלא נגמרות, וחבל - כולנו מפסידים", מספר קבלן החושש לחשוף את שמו "שמא יעכבו אותי בעירייה קצת יותר".
למרות היבול הדל והאכזבה שמביעים קבלנים ודיירים, במיוחד לאור התקוות הרבות שתלו בתוכנית וההד התקשורתי שנוצר סביבה, כמה נתונים מהבהבים בעלטה. ראשית, מרבית ההיתרים ניתנו בשנה האחרונה - מה שמצביע על מגמה חיובית.
נתון מעודד לא פחות הוא כניסתם של עוד ועוד יזמים לתחום. בשנה האחרונה הקימו שתי חברות בנייה גדולות - אשדר וגמול נדל"ן - מחלקות שייעודן קידום והקמה של פרויקטים במסגרת תמ"א 38. ואולם למרות סימנים ראשוניים אלה, מימוש התמ"א עדיין נראה רחוק, אף שכמעט כולם מסכימים על הפוטנציאל הרב הגלום בה.
המנוע של תמ"א 38 לא סוחב
באפריל 2005 אישרה הממשלה את תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה (תמ"א 38). מדובר במנגנון שנועד לאפשר לדיירים לחזק באופן עצמאי בניינים ישנים (שנבנו לפני 1980, אז נכנס לתוקפו תקן בנייה חדש) כצעד מניעתי מול הסכנות של התמוטטות במקרים של רעידות אדמה.
המנוע הכלכלי של התוכנית טמון בהוספה של זכויות בנייה ברכוש המשותף, המתורגם במרבית המקרים לבנייה על הגג. במלים אחרות, ההוצאה הכספית על חיזוק ושיפוץ הבניין כתוצאה מהעבודות, תמומן באמצעות מכירת הדירות החדשות שייבנו, כשההכנסות ייכנסו לכיסו של מבצע העבודות. בדרך זו ייהנו הדיירים מחיזוק ומשיפוץ מאסיווי של הבניין והקבלן ירוויח ממכירת הדירות בניכוי הוצאות הבנייה