"המלצות ועדת מרדכי התבססו על תשתית עובדתית חסרה"

>> "המלצות דעת הרוב גובשו בהתבסס על תשתית עובדתית חסרה, והן מעוררות קשיים רבים מבחינה משפטית והסדרתית" - כך טוענת היועצת המשפטית של משרד התקשורת, נגה רובינשטיין, בחוות דעת המעוררת שאלות קשות בנוגע להחלטות שהתקבלו בוועדת מרדכי. לדבריה, "בהמלצות הוועדה יש כדי לפגוע בעיקרון השוויון ולהכביד על כניסתם של שחקנים חדשים לתחום הטלוויזיה המסחרית, ליתן הטבות לגורמים הפועלים כיום בשוק הטלוויזיה המסחרית בלא שבוססה הצדקה לכך וליטול מהרשות המסדירה כלי פיקוחי ואכיפתי משמעותי הקיים בידיה כיום".



אחת הטענות החמורות שמעלה רובינשטיין בחוות הדעת נוגעת לתשתית החסרה, לדבריה, שעל בסיסה התקבלו החלטות הרות גורל בוועדת מרדכי. לדבריה, בפני הוועדה הוצגו שתי חוות דעת כלכליות שחוזות את ההתפתחויות הצפויות בשוק בעקבות שינויים אלה: האחת הוגשה על ידי סמנכ"ל בכיר לכלכלה ותקציב במשרד התקשורת, אסף כהן; והשנייה על ידי נציג משרד האוצר, אורי ישראלי.

לדברי רובינשטיין, "הפערים בין התחזיות גדולים ביותר ולעתים מסתכמים בעשרות אחוזים", ולפיכך "אפשר ויש בהם כדי לגזור מסקנות שונות". רובינשטיין מדגימה למשל כי "האומדנים של אגף הכלכלה במשרד התקשורת, ביחס להיקף ההכנסות מפרסום של הטלוויזיה המסחרית והכנסות הערוצים הייעודיים, נמוכים משמעותית מתחזיותיו של ישראלי".



רובינשטיין טוענת כי "דעת הרוב בחרה להציג ולהתבסס על הנתונים שהציג ישראלי על פני הנתונים שהציג כהן", כאשר גורמים שראו את הנתונים מעידים כי חוות הדעת של כהן היתה הפסימית יותר מבין השתיים. רובינשטיין מסבירה כי "לבחירה זו לא ניתנו הסבר או הנמקה כנדרש", וכי "אם עמדתו של כהן היא המדויקת יותר, ייתכן שהקושי המשפטי יתעצם".



במסגרת המלצות ועדת מרדכי שפורסמו באתר משרד התקשורת מופיעה אך ורק חוות הדעת של ישראלי, בעוד שחוות הדעת של כהן נעדרת ממנה. לפי חוות הדעת של ישראלי, עד 2014 יגדלו הכנסותיהם של כל השחקנים: הערוצים המסחריים, הערוצים הייעודיים והטלוויזיה הרב-ערוצית (כבלים ולוויין). האוצר צופה כי הטלוויזיה המסחרית תגדל בכ-8% עד 2014, ואילו הכנסות הכבלים והלוויין מפרסום יגיעו לכ-150 מיליון שקל בשנה. גורמים בשוק אמרו כי זהו טעם לפגם כי בדו"ח שפורסם לציבור לא הוצגה התשתית הכלכלית המלאה שהוצגה לוועדה.



הרישיונות יחזקו את השחקנים הקיימים



רובינשטיין מסבירה בחוות דעתה כי "אפשרות קיומם מספר רב יותר של שחקנים ממספרם כיום בעת המעבר מזיכיונות לרישיונות אינה מעוגנת בתשתית כלכלית-עובדתית מספקת". לפיכך גורסת רובינשטיין כי "קיימת סבירות ממשית למציאות שבה מספר השחקנים שיפעלו במשטר רישיונות ייוותר על כנו, ובשל היתרון המשמעותי הקיים להם במועד שינוי השיטה הם שיזכו באפשרות לשדר שידורי ערוץ מרכזי ובאפשרות לשדר פרסומות באותו ערוץ, בלא צורך להתמודד בהליך תחרותי ולתקופה בלתי מוגבלת".



רובינשטיין מדגישה עוד כי האפשרות שגורם חדש יפעל במקביל לערוצים מרכזיים הפועלים זה שנים קלושה. שכן שינוי השיטה וביטול השימוש במכרזים יעניקו יתרון עצום לערוצים המשדרים כיום, עד כדי פגיעה בשוויון.



רובינשטיין סבורה שביטול המכרז יפגע גם ביכולת ההרתעה של הגוף המסדיר. "מכרז הוא ה'מקל' המשמעותי ביותר שקיים כיום בידי הגורם המסדיר מול גופים מפוקחים, ונדמה כי המציאות בשנים האחרונות מוכיחה זאת", היא טוענת. "אם וכאשר תבוטל שיטת המכרזים, הגורם המסדיר יתקשה מאוד למנוע מבעל רישיון בעייתי להמשיך לשדר". לדבריה, גם אם קיימת אופציה לשלילת רישיון, הרי ש"מובן שביטול רישיון בדרך של החשכת מסך בעייתי ביותר בחיי המעשה".



בנוסף מציינת רובינשטיין כי ההחלטה לדחות את קיום הרפורמה המאפשרת פרסום בכבלים ובלוויין ל-2012, במקום להחילה ב-2010, מיטיבה במיוחד עם בעלי הזיכיונות הקיימים ולא עם בעלי רישיונות עתידיים, וכי "מדו"ח הוועדה לא עולה הצדקה לדחיית השינויים".



ערוצים מסחריים ללא שיקולי רווח



בדו"ח הוועדה, המצוטט בחלקו בחוות הדעת של רובינשטיין, מופיע סעיף לפיו "המציאות הוכיחה כי תיתכן התנהלות של ערוצים מרכזיים מסחריים לאורך זמן, ללא רווח כספי. מובן שמצב זה אינו רצוי, אך יש בו כדי ללמד כי הניתוח הכלכלי לא ממצה את פוטנציאל השחקנים הקיים בשוק".



רובינשטיין טוענת כי יש קושי משפטי בהנחת עבודה זו. "המחוקק הקפיד במשך השנים לפעול לצמצום פוטנציאל מעורבותו והשפעתו של בעל הערוץ המרכזי בשידורי הערוץ, הכל מתוך הכרה שעל שיקוליו של בעל הערוץ להיות בעיקרם מסחריים", היא טוענת. "סטייה מתפישה זו יש בה כדי לעודד כניסה של גורמים שהפרוטה מצויה בידם וששיקוליהם בקיום ערוץ מרכזי ובשידורי חדשות ינבעו מטעמים שאינם מסחריים ושהמחוקק סבר שאין להם מקום".



נציגת משרד המשפטים בוועדת מרדכי, עו"ד דנה נויפלד, התנגדה לביטול שיטת הזיכיונות ולמעבר לשיטת הרישיונות, העומד בראש המלצות הוועדה. לטענתה, גם לאחר הנחת הרישיונות על המדף לא יהיה להם ביקוש שאינו מצד השחקנים הקיימים, בגלל חסמי הכניסה הגבוהים בענף הטלוויזיה הרב-ערוצית ובגלל מגבלת עוגת הפרסום לתמוך בכניסת עוד שחקנים.



לפיכך, גם ההשקעה בהפקות מקור תיפגע באופן כללי וגם תישמט יכולת האכיפה של המשרד על בעלי הרישיונות, בגלל ששיטת הרישינות מקלה יותר על הערוצים מהשיטה הקיימת. בדעת המיעוט שלה כותבת נויפלד כי "אקדים ואומר כי להסתייגותי היבטים משפטיים, אולם בחרתי להתמקד בעיקרי הדברים", ובכך מכשירה את הקרקע למתנגדי הרפורמה לפניות לבג"ץ.