עלות מחדלי משק החשמל - 14 מיליארד שקל; לינדנשטראוס: "חשש לפגיעה מהותית במשק המדינה"

באחד מדו"חות הביקורת הקשים שפירסם משרד מבקר המדינה מעולם - מאשים השופט (בדימ.) מיכה לינדנשטראוס, את חברת החשמל, משרדי התשתיות והאוצר ורשות החשמל בערעור יסודותיו של המשק הישראלי. זאת, לאור הכישלונות ביישום תוכנית הפיתוח למשק החשמל בעשור האחרון אשר העמידו את המדינה על סף קטסטרופה, והסבו למשק בשנים 2008-2004 נזקים ישירים ועקיפים. זאת, בהיקף מוערך של 13.8 מיליארד שקל. "התנהלותם של חברת החשמל ושל הגורמים האחראים לפיתוח משק החשמל והגז הטבעי", כותב מבקר המדינה, "היא מחדל חמור עד כדי חשש לפגיעה מהותית במשק המדינה".



איחורים של עד 5.5 שנים



דו"ח מבקר המדינה פורש את כלל כשלי תוכנית הפיתוח למשק החשמל לאורך השנים, אשר הביאו למחסור בכושר ייצור החשמל הנוכחי. זאת, החל בתוכנית הפיתוח לשנים 2005-2000 שאושרה עוד בדצמבר 1999 בידי שר התשתיות דאז אליהו סויסה. תוכנית הפיתוח כללה הקמת שתי תחנות כוח המוסקות בגז במחזור משולב (מחז"מ) - שהוקמו באיחור של 3.5 שנים, מחז"מ נוסף בחיפה - שצפוי לפעול רק ב-2011-2010, ושתי תחנות-כוח פרטיות מתוקף מכרזי חשכ"ל - שמעולם לא הוקמו (ברמת חובב ובמישור רותם).



תחנות הכוח שכבר הוקמו, מציין המבקר, הופעלו באופן הדרגתי (בלא התוספת הקיטורית), תוך בזבוז משאבים יקרים וגרימת זיהום אוויר. סך הכל מביא המבקר 8 פרויקטים אשר הושלמו או עדיין מצויים בפיגור בלוחות הזמנים של עד 5.5 שנים.



התייחסות נפרדת מביא המבקר לפרויקט הקמת תחנת הכוח הפחמית השנייה באשקלון (פרויקט D), אשר אושרה עוד בספטמבר 2001 תחת כהונת שר התשתיות דאז, אביגדור ליברמן. זו אמורה הייתה לפעול כבר באוגוסט 2008. אולם, מועד הפעלתה המעודכן מתוכנן לאפריל 2015-2014. זאת בין היתר, משום שינויים טכנולוגיים שהכניסה חברת החשמל לתוכנית הפרויקט בעקבות דרישות מוסדות התכנון, וכן עתירות לבג"צ נגד הקמת התחנה שהוגשו בידי ארגונים להגנה על הסביבה וארגונים אחרים.



ואולם, המבקר קובע כי במשך 7 השנים שחלפו מאז אישור התוכנית "לא פעלו חברת החשמל ומשרד התשתיות בנחרצות המתבקשת כדי לקדם את הקמתן של יחידות הייצור". המבקר מעיר כי עליהם היה להיערך מבעוד מועד לפתרונות המשפטיים והסביבתיים המחויביים בהליך זה ולא להיתלות בהם כתירוץ.



כישלונות רצופים אלה ביישום תוכנית הפיתוח של משק החשמל הביאו לדעת המבקר את המשק לכדי סיכון באי יכולת אספקת חשמל נוכח אי בהירות סביב הרזרבה הנדרשת לכושר ייצור החשמל במשק. המבקר מעיר כי למרות המלצות חברת ייעוץ חיצונית אשר נשכרה עוד בשנת 1998, לפיהן על שיעור הרזרבה במשק החשמל לעמוד על כ-20%, נמנעו כל שרי התשתיות בעשור האחרון מלקבוע את שיעור העתודה הנדרש.



משרד מבקר המדינה דחה את טענה משרד התשתיות לפיה העתודה הנדרשת למערכת ייצור החשמל עומדת על 17%, וקובע כי העתודה החזויה לשנים 2011-2009 תעמוד על שיעור של כ-3.5% לשנה בלבד. לדעת המבקר, אם יתממשו תחזיות הביקושים של חברת החשמל, הרי שפיגורים אלה בהקמת התחנות יביאו למחסור בחשמל ולנזקים בהיקף מיליארדי שקלים למשק. נזקים אלה, מציין המבקר, עשויים להיווסף לנזקים שכבר נגרמו למשק בגין הפעלת יחידות ייצור בסולר במקום בגז טבעי.



משרד התשתיות ציין בתשובתו למבקר כי "שר התשתיות האחראי לקביעת תוכניות הפיתוח נאלץ לעמוד בפני מצב של העדר כלים מעשיים לאכיפת סמכויותיו" וכי כל שנותר למשרד לעשות בהעדר סמכויות ביצוע, הוא לשכנע את חברת החשמל לפעול בהקדם, ולנהל מעקב שוטף אחר תפקודה. בתגובה מעיר המבקר כי על הממשלה לבחון את חלוקת התפקידים והסמכויות שבידי השר ומשרדו.



כך שורפים 10.4 מיליארד שקל



ואולם השלכות אלה של הפיגור בלוחות הזמנים להקמת תחנות הכוח, לא רק מסכן את יכולת חברת החשמל לספק את מלוא הביקוש לחשמל אלא נושא בהשלכות כלכליות כבדות על המשק ככלל. זאת, משום שהאיחור בהפעלת טורבינות הגז הטבעי הביא לשימוש בדלקים יקרים יותר (סולר או מזוט), לזיהום אוויר אשר חייב טיפול בנזקים הסביבתיים, וכן לעלויות תחזוקה הנובעות משימוש בדלק נוזלי במקום בגז. בסופו של יום, הביא פיגור זה גם לרכש דחוף של ציוד במסגרת תוכנית החירום למשק החשמל שאושרה באחרונה בשל המחסור הצפוי בחשמל. רכש חירום הכרוך מן הסתם בפרמיה בגין האספקה הדחופה.



לפי חישובי חברת החשמל, מציין המבקר, התוספת הכרוכה בהפעלת יחידות היצור בדלק נוזלי במקום בגז טבעי במהלך שנים 2008-2004 הסתכמה ב-2.4 מיליארד דולר.



בנוסף, בחנו חוקרי המשרד את העלויות החיצוניות הנגרמות למשק בגין נזקי זיהום אוויר, בהתבסס על דו"ח שהכין אשתקד המשרד להגנת הסביבה לבחינת עלויות חיצוניות למשק הישראלי בגין פליטת טון אחד של מזהמים. המדובר בפליטת גפרית דו-חמצנית (SO2), תחמוצות חנקן (NOX), חלקיקים (פיח וכד') ופחמן דו-חמצני (CO2) - חומרים רעילים הפוגעים בדרכי הנשימה - וכן את הנזק הכרוך בפליטת פחמן דו-חמצני רב ליצירת אפקט החממה. לפי חישובי משרד מבקר המדינה, העלות החיצונית של הפעלת יחידות הייצור של חברת החשמל בדלק נוזלי במקום בגז טבעי (מעבר לתקופה המתוכננת) הסתכמה בשנים 2008-2006 בכ-770 מיליון שקל.



הפסד של 130 מיליון דולר עד 2012



כמו כן בחן משרד מבקר המדינה את ההשלכות הכלכליות של השתהות חברת החשמל בהתקנת הסולקנים בתחנת הכוח הפחמית "אורות רבין" שבחדרה. בשנת 1996 החליטה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה כי עד שנת 2005 יקום בתחנה מתקן להפחתת פליטה של גפרית דו-חמצנית (סולקן). ההשקעה בסולקן נאמדה ב-100 מיליון דולר, ועלות תפעולו השנתית הוערכה ב-10 מיליון דולר.



אולם, החסם העיקרי להקמתו, טענה חברת החשמל, לא היה נעוץ בעלות ההשקעה אלא בעובדה כי ההתקנה תדרוש להשבית את יחידות הייצור בתחנה למשך חצי שנה - מהלך לא מעשי נוכח הרזרבה המופחתת במשק. ועדת התכנון בחדרה אמנם אישרה באחרונה פתרון חלופי בדמות הקמת ארובה נוספת במתחם התחנה ואולם עד סוף שנת 2008 לא עמדה חברת החשמל בכל התנאים לקבלת היתר זה.



כך, נכון לימינו אלה, עדיין לא הותקן הסולקן וחברת החשמל נדרשת להסיק את התחנה בפחם דל-גופרית: פחם יקר יותר, הכרוך בעלויות תפעול יקרות יותר (בשל תכונותיו הייחודיות), ואשר רכישתו ממדינות מסוימות מייקרת את ההובלה.



משרד מבקר המדינה אמד את העלויות העודפות הנובעות מרכישתו של הפחם היקר והצביע על תוספת עלות ישירה בגין אי התקנת הסולקן של כ-35 מיליון דולר בשנה וכ-140 מליון דולר ב-4 השנים שחלפו מהמועד שבו היה הסולקן אמור לפעול. על פי חוזי האספקה עליהם חתמה חברת הפחם לשנת 2009 – צפויה עלות עודפת זו להסתכם השנה ב-45 מיליון דולר. משרד התשתיות וחברת החשמל אגב, השיבו למבקר כי הקמת הסולקנים לא תתממש לפני סוף שנת 2012. כלומר, בקיזוז עלויות התקנת הסולקן ותפעולו השנתי – צפוי המשק הישראלי להפסד של כ-130 מיליון דולר עד התקנתו ב-2012.

"הבזבוז של כספי הציבור מפאת אי התקנת הסולקן - חמור, מאחר שתוספת העלות בגין רכישת פחם דל גופרית מחושבת בתעריף החשמל לצרכנים שרשות החשמל מאשרת", כותב המבקר, וקורא לגורמים המופקדים על פתרון הסוגיה לפעול במהירות להתקנתו.



תחנת הכוח בחיפה בחריגה של חצי מיליארד שקל



בשנים 2002-2001 רכשה חברת החשמל שתי טורבינות גז עבור המחז"מ המתוכנן בחיפה ב-232 מיליון דולר. זאת, במטרה להפעיל את היחידות באופן הדרגתי בין השנים 2006-2005. את הטורבינות רכשה החברה מקונצרן סימנס בלא מכרז - רכישה שהתפרסמה בהקשר פרשת השוחד לכאורה בסימנס.



לפי החשד, יו"ר ועדת הנכסים בדירקטוריון החברה, עו"ד דן כהן, שוחד בידי סימנס כדי לאפשר את הרכישות אותן הגדיר כ"הזדמנות עסקית" ונימק את הפטור מהמכרז ב"דחיפות למניעת נזק של ממש".



ואולם, טורבינות הגז מאופסנות מאז בשטח חברת רוגוזין באשדוד. גם שטח זה נכלל בחומר החקירה נגד כהן, החשוד כי אישר את הרכישה בידי חברת החשמל בסכום מופקע - תמורת שוחד.



הקמת תחנת הכוח סבלה בשנים האחרונות מעיכובים רבים וצפויה להפעלה, נכון להיום, רק בשנים 2011-2010. כל ניסיון למכור את הטורבינות או להעבירן לשימוש במתחמי תחנות כוח אחרות של חברת החשמל סוכל בעבר בידי ועד העובדים בצפון, בשל חשש מאובדן מקומות עבודה לעובדי החברה בחיפה.



כך, שרפה התחנה לאורך השנים מזוט יקר ומזהם, וגרמה למשק הישראלי נזק של מאות מיליוני שקלים. זאת, מבלי להחשיב את עלות אחסון הטורבינות והשמשתן מחדש 5 שנים לאחר שהגיעו ארצה. מנתונים אשר הגיעו לידי TheMarker בחודש ינואר השנה, עלה כי עלות הקמת התחנה אשר הוערכה בשנת 2002 ב-2.2 מיליארד שקל - תפחה בחלוף השנים בחצי מיליארד שקל ומוערכת היום ב-2.7 מיליארד שקל.



משרד מבקר המדינה אישר אתמול את הפרסום ואמד את עלות הדחייה של הפעלת הטורבינות עד סוף חודש אוקטובר 2008 בכ-477 מיליון שקל. זאת, בשל הארכת תקופת האחריות של הספק, עלויות מימון והוצאות אחסון ושימור - וללא שקלול העלויות החיצוניות הנובעות משריפת הדלק המזהם למשך 5 שנים נוספות.



נזקי הפסקת החשמל בקיץ 2006 הוערכו בחסר



אחד המרכיבים המרכזיים בתכנון מערכת החשמל הינו העלות למשק של אנרגיה בלתי מסופקת. כלומר, הערך הכלכלי של קווט"ש (קילוואט לשעה) למשק. בשנת 1993 הצביע מחקר שהזמינה חברת החשמל כי עלות קווט"ש לא מסופק נעה בין 7.2-6.5 דולרים. מבקר המדינה מצא כי הן משרד התשתיות והן חברת החשמל התבססו ב-15 השנים שחלפו מאז על אותו אומדן עלות אי אספקה היסטורי - אף שבאוגוסט 2007 הגיש יועץ חיצוני למשרד דו"ח ובו העריך את המחיר ב-25 דולר לקווט"ש.



התבססות משק החשמל על אומדנים לא מדויקים השליכה לכאורה באופן מהותי על חישוב הנזקים אותם עלול המשק לספוג כתוצאה מאי אספקת חשמל. מכאן, גם על מידת התכיפות שבהשקעות חירום להגדלת כושר ייצור החשמל. בנוסף, השליכה אי הוודאות סביב האומדן על הערכת נזקי הפסקת החשמל הגדולה שאירעה ביוני 2006.



כזכור, תקלות ביחידות הייצור הגדולות של החברה בחדרה ובאשקלון בשיא החום של קיץ זה - הביאה להפסקות חשמל יזומות בכל הארץ. הנזק בגינן הוערך אז בידי משרד התשתיות ב-700 מיליון שקל - אך התבססו על אותו אומדן היסטורי של 6 דולרים לקווט"ש לא מסופק. התבססות על אומדן הדו"ח מ-2007 לעומת זאת, הייתה מביאה למסקנה כי הנזק הכלכלי למשק בגין הפסקות החשמל של יוני 2006 הגיע לכ-3 מיליארד שקל.



לדעת משרד מבקר המדינה, משרד התשתיות, חברת החשמל ורשות החשמל לא נערכו בצורה מספקת למחסור הצפוי בחשמל, "לא פעלו כל השנים בנחרצות המתבקשת כדי ליישם את התוכניות המאושרות וליצור סביבה חוקית וכלכלית שתאפשר את פיתוחו של משק החשמל - הן בידי חברת החשמל והן בידי יצרנים פרטיים".



"ספק אם תוכנית החירום תפתור את הבעיה במועד"



סעיף מיוחד מקדיש מבקר המדינה לתוכנית החירום למשק החשמל שאושרה באוקטובר 2008 כמענה למחסור הצפוי בחשמל בקיץ 2010-2009 – וכללה הקמת 3 מחז"מים עד שנת 2012 בעלות של כ-2 מיליארד שקל שתכוסה בתעריף החשמל.



התוכנית, כותב המבקר, אושרה 4 שנים לאחר שחברת החשמל על המחסור הצפוי בשנים אלה בחשמל, ושנתיים לאחר פרסום דו"ח ועדת החקירה להפסקות החשמל של יוני 2006 אשר כלל המלצה להיערכות למחסור. אישור התוכנית באיחור רב והקמתן של תחנות הכוח בדוחק זמן, כותב מבקר המדינה, עשויים להגדיל את עלויות התוכנית ולדבריו: "ספק אם יפתרו את הבעיה במועד". זאת, בהמשך לתחקיר TheMarker אשר הצביע כבר לפני 4 חודשים על חוסר הסבירות שבלוחות הזמנים להם התחייבה חברת החשמל.



מבקר המדינה הטיל את האחריות על ההשתהות שבאישור תוכנית החירום על משרד התשתיות ודחה טענותיו המרומזות נגד משרד האוצר אשר סירב לסייע לחברת החשמל במימון התוכנית. עוד תוקף המבקר את משרד התשתיות בהשתהות במינויו של מנהל מינהל החשמל במשרד, ובעיכוב שבהצטרפות גופים ממשלתיים וציבוריים להסדר השלת עומסים. זה יאפשר מעבר צרכני אנרגיה כבדים לייצור חשמל עצמי בגנראטורים בשעות ביקושי שיא.



המבקר מעיר עוד כי נוכח חומרת התחזיות לאי אספקת חשמל בשנת 2012: "על מקבלי ההחלטות להזדרז ולהחליט בעניין הקמת יחידות ייצור נוספות על מנת להבטיח את אמינות הספקת החשמל".