אבי בן-בסט: "לאסור בחקיקה על תשלום בונוסים למנהלים"

פרופ' אבי בן-בסט, לשעבר מנכ"ל משרד האוצר, עומד להגיש בכנס קיסריה את המלצותיו בעקבות המשבר הפיננסי העולמי. בן-בסט, שנחשב אחד החוקרים הבולטים של כלכלת ישראל, ממליץ לאחד את גופי הפיקוח על הבנקים, על שוק ההון ועל ניירות ערך - אבל מחוץ לבנק ישראל; ולשקול להטיל פיקוח על דמי הניהול בקופות הגמל ועל הבונוסים המשולמים למנהלים.



בן-בסט אומר כי המשבר הפיננסי העולמי מוכיח כי דווקא מודל הפיקוח הישראלי על השווקים הפיננסיים היה הנכון - ולא המודל האמריקאי. לדבריו, "האמריקאים נטשו בשנות ה-80 את הפיקוח ההדוק על השווקים ועברו לתפישה כי השוק יפקח על עצמו באמצעות שקיפות ותחרות. מי שהוביל את התפישה הזאת היה אלן גרינספאן, שבאחרונה הודה בעצמו שהיא התבררה כשגויה. בישראל לא עשו את הטעות הזאת ונשארו עם פיקוח פורמלי על השווקים, פשוט משום שהכווייה הפיננסית שלנו - משבר מניות הבנקים ב-83' - טרייה יותר וחרותה עדיין בזכרון, וטוב שכך".

לדברי בן-בסט, התפישה שהשווקים יפקחו על עצמם קרסה משום שאבני היסוד שלה אינן קיימות במציאות. "הניחו שהשקיפות תעשה את העבודה, אבל מעשית, היא אינה קיימת", הוא אומר. "מי שמספקים את המידע לשקיפות הם השחקנים בעצמם, והם אינטרסנטים. הם מסננים את המידע ודואגים לתת לציבור המשקיעים רק את המידע שהם רוצים לתת. למעשה, כשל השקיפות קיים אפילו ברמת הדירקטוריונים - הדירקטורים אינם באמת יודעים מה קורה בחברה שהם מפקחים עליה. הם יודעים רק מה שהיו"ר והמנכ"ל דואגים להציג בפניהם. המקרה של דירקטוריון בנק הפועלים הוא דוגמה לכך".



כשל השקיפות מביא לכך שבעולם חוזרים עתה למודל של פיקוח פיננסי אקטיווי - כפי שקיים מאז ומעולם בישראל. אף שבן-בסט סבור כי הפיקוח הפיננסי בישראל לא שגה כפי ששגה הפיקוח בארה"ב, הוא מצביע על כמה נקודות תורפה המחייבות תיקון.



חברות הדירוג



בן-בסט מציין כי חברות הדירוג מספקות לשוק מידע קריטי - שלפיו מתקבלת ההחלטה אם להשקיע באיגרת חוב מסוימת - אלא שהן נגועות בניגודי עניינים ולכן הדירוגים שלהן מוטים. ניגוד העניינים נובע מכך שחברות הדירוג מקבלות את התשלום שלהן מהחברות המדורגות. גם במקרה הזה אומר בן-בסט כי האמונה שהשוק יפתור את הבעיה באמצעות שכלול היא שגויה. לדבריו, "תחרות בין חברות הדירוג לא תפתור את הבעיה, אלא רק תחריף אותה. חברות הדירוג מתחרות על לב המדורגים, מה שגורם להן לפגוע באיכות הדירוג שלהן עוד יותר".



לאור זאת, בן-בסט ממליץ לשקול את הפיכת את דירוג האשראי לשירות ציבורי - משמע, שחברות הדירוג יקבלו את שכרן מהציבור בצורה כלשהי, למשל באמצעות חברה מטעם הגופים המוסדיים.



תקנות השקעה למוסדיים



ההפסדים הכבדים שספגו המשקיעים המוסדיים בישראל עקב השקעה פזיזה באג"ח של חברות מחייבים, לדעת בן-בסט, עיון מחודש בתקנות ההשקעה שלהם. בן-בסט אינו ממליץ לעבור לתקנות השקעה מפורטות - משמע, הוא מתנגד לרעיון כי האחזקה של המוסדיים במניות תוגבל בשיעור מסוים - וממליץ תחת זאת לאמץ כללים כדוגמת כללי בזל 2 בענף הבנקאות. הכוונה היא כי המפקח על שוק ההון יקבע רף סיכון ממוצע מסוים של תיק ההשקעות של המוסדיים, שאסור יהיה לעבור אותו. כל מוסדי יבחר את תמהיל ההשקעות שלו בעצמו, ובתנאי שלא יעבור את רף הסיכון הממוצע שנקבע לו.



תחרות על דמי ניהול



בן-בסט לא היה חבר בצוות ועדת בכר, אבל הוא מהלל את מסקנותיה. לדבריו, המטרה העיקרית של הוועדה - להגדיל את התחרות על אספקת האשראי - הושגה בהצלחה מעל למשוער. בן-בסט מציין את הירידה בנתח השוק של האשראי הבנקאי וגם את הירידה הממוצעת במרווח האשראי של הבנקים כהוכחות לכך ששוק האשראי בישראל נהפך לתחרותי הרבה יותר.



עם זאת, המטרה השנייה של ועדת בכר - הכנסת תחרות על ניהול כספי הפנסיה של הציבור - לא הושגה, לפחות לא ברמת המחירים. דמי הניהול התייקרו, ושיעורם דומה מאוד בקרב הגופים המוסדיים השונים.



בן-בסט מייחס את כישלון התחרות על דמי הניהול לכניעה של ועדת בכר ללחצי הבנקים, כך שהמלצתה המקורית שונתה ונקבע כי הבנקים יגבו את העמלה שלהם ממנהלי קופות הגמל - בדמות עמלת הפצה - ולא מהלקוחות. "עמלת הפצה אמורה להיות משולמת בעבור הפצה - האקט החד-פעמי של מכירת קופת הגמל ללקוח", הוא אומר. "העובדה שהעמלה משולמת מדי שנה מלמדת כי השם שניתן לה ריק מתוכן. זאת לא עמלת הפצה, וזאת עמלה שקובעת רצפה לדמי הניהול".



לדבריו, העברת תשלום העמלה למנהלי קופות הגמל במקום ללקוחות שללה מהלקוחות את היכולת להתמקח על גובה העמלה שהם משלמים בעקיפין - מאחר שעמלת ההפצה מתגלגלת בסופו של דבר אל תוך גובה דמי הניהול. בעוד שהלקוח יכול היה להרגיש חופשי להתמקח עם הבנק, ואז אולי היה סיכוי לירידה בעמלה, מנהלי קופות הגמל אינם מעיזים להתמקח, ביודעם כי אם יקטינו את עמלת ההפצה, הבנק יפסיק לשווק אותם. כך חוסל הסיכוי ללחץ תחרותי על גובה העמלה.



לדברי בן-בסט, "העמלה הזו היא מכשול, וצריך לתקן אותה. חייבים לייצר תחרות לבנקים בתחום ההפצה, ולכן אני תומך נלהב של קופות הגמל האישיות (ira), כי זה המפלט היחיד שיאפשר לחוסכים לנהל את הפנסיה שלהם בתמורה לדמי ניהול נמוכים יותר. בעשור האחרון הניבו קופות הגמל תשואה ריאלית שנתית ממוצעת של 3.6%. דמי ניהול של 1% ויותר משמעם שיותר מרבע מהרווח שלי כמשקיע זורם לכיס המנהלים - חלק גדול זורם בפועל לכיס הבנקים. חייבים למצוא דרכים לתקן את גובה דמי הניהול, ואם אין ברירה - אז לשקול להטיל עליהם פיקוח".



תמריצי שכר



בן-בסט קובע כי ישנו כשל שוק חמור בכל הקשור לתשלום בונוסים למנהלים - במגזר הפיננסי, ובמשק בכלל. לדבריו, שיטת הבונוסים היא אחת הסיבות העיקריות לפרוץ המשבר הפיננסי העולמי. הוא מסביר כי הבונוסים שולמו רק עבור השגת תשואה גבוהה, אבל לא הוטל כל קנס על תשואה נמוכה יותר (רק הבונוס לא שולם). לדבריו, זוהי שיטה א-סימטרית שמעודדת את המנהלים לנהל את העסק שלהם תוך שונות (סיכון) מקסימלית.



כך, מנהל שניהל את העסק שלו ביציבות והניב כל שנה תשואה של 10% (הרף המינימלי לבונוס), לא קיבל כל בונוס. לעומת זאת, מנהל שדחף את העסק שלו ללקיחת סיכונים גדולים, הצליח בחלק מהשנים להניב תשואה של 15%, ובחלק מהשנים סיים בהפסד - קיבל בונוס על השנים הרווחיות, ולא ניזוק כלל עקב שנות ההפסד. "זה זועק לניהול עם סיכון גבוה", אומר בן-בסט, "וצריך פשוט לאסור את זה. לטעמי יש מקום לחוקק חוק האוסר על תשלום בונוסים א-סימטריים למנהלים".



למפקח על שוק ההון בישראל ממליץ בן-בסט לקבוע בינתיים כי בונוסים ישולמו רק לפי ביצועים לטווח ארוך, או במקרה שהבונוס משולם על סמך הרווח השנתי - יהיה גם מנגנון קנס (פגיעה בשכר במקרה של הפסד).



ביטוח פיקדונות



בן-בסט תומך במעבר לביטוח פיקדונות רשמי, ולא כזה שמתבסס רק על ההבטחה של נגיד בנק ישראל. לדבריו, העובדה שהביטוח אינו רשמי מקטינה את מידת הביטחון בו - "כי יהיו מי שישאלו מדוע המדינה אינה מתחייבת רשמית לביטוח, ולכן הסיכוי שהם ייבהלו וימהרו למשוך פיקדונות מבנק נשאר". סיבה נוספת להעדיף ביטוח רשמי היא שביטוח כזה יכול להוות תמריץ חיובי לבנקים להתנהל בצורה מאוזנת, בכך שבנק שייחשב מסוכן פחות ישלם פרמיית ביטוח נמוכה יותר מבנק שייחשב מסוכן יותר.



מבנה הפיקוח הפיננסי



בן-בסט פירסם כמה שנים לפני המשבר המלצה לאחד את הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל עם הפיקוח על שוק ההון במשרד האוצר ועם רשות ניירות ערך - ולהפוך את שלושתם לגוף פיקוח עצמאי. הוא המליץ לבחון גם את צירופה של רשות ההגבלים. המשבר הפיננסי גרם לו רק לחזור על המלצתו ביתר שאת.



לדבריו, יש בעיה מהותית במבנה הפיקוח בישראל בשל הפיצול של שלושת גורמי הפיקוח, כאשר יש הבדלים עצומים בסמכויות ובמשאבים שלהם. כך, רק לרשות ני"ע יש סמכות לתפוס מסמכים ולערוך חקירה פלילית, אף שדווקא המפקח על שוק ההון והביטוח אחראי על הכסף הגדול והרגיש ביותר של הציבור - הפנסיה. לפי הבדיקה שערך בן-בסט, המשאבים העומדים לרשת ידין ענתבי, המפקח על שוק ההון והביטוח, הם שליש מהמשאבים שעומדים לרשות המפקח על הבנקים או רשות ני"ע.



בעיה נוספת היא ניגוד העניינים בין המפקח לגוף האם שלו. הפיקוח על הביטוח סובל מניגוד עניינים עם משרד האוצר, הפיקוח על הבנקים סובל מניגוד עניינים עם המדיניות המוניטרית שמנהל בנק ישראל ולכולם יש בעיה של ניגוד עניינים בין שיקול היציבות והתחרות.



לפיכך, בן-בסט ממליץ לאמץ את המודל שאומץ כבר על ידי 32 מדינות בעולם - פיקוח מאוחד ועצמאי כך שלמפקחים תהיה ראייה כוללת של השוק, עם משאבים אחידים.



בן-בסט פוסל בתוקף את ההצעה של בנק ישראל לאחד את הפיקוח על שוק ההון תחתיו. לדבריו, "61% ממדינות העולם הוציאו את הפיקוח על הבנקים מהבנק המרכזי שלהן. גם הטענה של בנק ישראל, כאילו בהולנד ובאירלנד הפיקוח על הבנקים ועל שוק ההון כולו נמצא בתוך הבנק המרכזי, היא שגויה - אין להן יותר בנק מרכזי, כי המדיניות המוניטרית נקבעת על ידי האיחוד האירופי".



בנוגע להולנד ואוסטרליה - שהפרידו בין הפיקוח על היציבות לבין הפיקוח על הגנת הצרכן - טוען בן-בסט כי אלה הם מודלים מעניינים, אבל קשים מאוד ליישום והטמעה, ולכן הוא לא ממליץ לישראל להיות המדינה השלישית בעולם שתאמץ אותם. הוא גם דוחה את הטענות כי מודל הפיקוח המאוחד והעצמאי קרס בבריטניה וה-fsa הבריטי (הרשות לשירותים פיננסיים) לא הצליח למנוע את המשבר במדינה. לדבריו, הבעיה של ה-fsa לא היתה במבנה הפיקוח אלא במודל הפיקוח, משמע באמונה השגויה כי השווקים יסדירו את עצמם.