עושים סדר במשרדי הממשלה

>> "ממשלה נמדדת בערך שהיא מייצרת לציבור" - כך כתב ראש הממשלה בנימין נתניהו בהקדמה לחוברת שפורסמה לאחרונה וכותרתה: "מדריך התכנון הממשלתי". עוד כתב נתניהו: "יותר ויותר ממשלות מתקדמות מבינות שעליהן לפעול אחרת כדי לייצר את הערך הזה. עליהן לגייס שותפים לעשייה ולדבר ישירות עם האזרחים. בשנים האחרונות אנו עדים לירידה באמון הציבור בביצועי הממשלה, ולא רק בישראל. כדי להפוך את המגמה הזו עלינו לפעול באחריות ולראות בציבור בעל המניות שלנו. ככזה הוא זכאי לדעת, לא רק מה נעשה בכספו, אלא גם מה הושג כתוצאה מכך".

לכאורה, מדובר בתפישה כמעט טריוויאלית, המבוססת על ראיית השוק כבנוי על יחסי ספק-לקוח, השותפים בכל הרמות. ואולם לדברי גל אלון, מכותבי המדריך, מדובר במהפכה של ממש. אלון, בעבר כתב כלכלי בגלי צה"ל, ומאז סוף מלחמת לבנון השנייה יועץ לפיתוח תהליכים אסטרטגיים במשרד ראש הממשלה, טוען כי העיקרון "לא מדדת - לא עשית" חדר סוף סוף גם למשרדי הממשלה.



"ביצענו מהלך משמעותי שנועד לאפשר לראש הממשלה למשול", אומר אלון, שסיים לאחרונה דוקטורט בלונדון סקול אוף אקונומיקס, ומלמד כיום באוניברסיטה העברית. "המערך שבנינו - מנכ"ל משרד ראש הממשלה לשעבר רענן דינור, שניים מראשי אגפי התכנון במשרד אודי פראוור ויעל נחמיאס, ואני - אומץ על ידי ראש הממשלה נתניהו, ומשדרג את יכולות הממשלה להתוות מדיניות ולממש אותה. אני שמח שהתהליך האסטרטגי הזה, שמהותו היא יצירת שיח של תשומות ותפוקות, עובד".



"לא סתם מלל בלי תוכן"



אילו שינויים הכניס המודל החדש בעבודת הממשלה? לדברי אלון, משרדי הממשלה פועלים בשנים האחרונות בתהליך מסודר ומובנה של תכנון, מדידה והערכה - על בסיס שיטת עבודה ושפת מושגים אחידות. לטענתו, המודל מסייע לממשלה לגבש מדיניות ברורה וליישם אותה, תוך קביעת מדדים כמותיים ביחס לתפוקות וביחס לתוצאות. בנוסף, המהלך נועד להניח יסודות ותשתית עבודה למהלכים עתידיים, בהם פרסום דו"ח ביצועים ממשלתי, תגמול והעסקת מנהלים לפי תוצאות, והקמת סוכנויות ביצוע בהיקף נרחב.



בעקבות העבודה של משרד ראש הממשלה, מפרסמים משרדי הממשלה מאז 2007 תוכניות עבודה שנתיות, נגישות ובהירות, הכוללות מדדי הצלחה. במאי 2008 גיבשו משרדי הממשלה הערכות מצב, שעל בסיסן נבנו תוכניות העבודה ודו"חות הביצוע של המשרדים. תוכניות העבודה הוגשו למשרד ראש הממשלה בינואר 2009, ועל בסיסן הופק דו"ח ביצועים ראשון של יישום תוכניות הממשלה ל-2008. מהדו"חות עלה כי רק 75% מהיעדים והמשימות של משרדי הממשלה הושגו, באופן חלקי או מלא.



ואולם אלון אופטימי. "עד לפני שלוש שנים השיח הבין-משרדי והתוך-משרדי היה אחר", הוא מסביר. "המערכות מבשילות, וימשיכו להבשיל - כך שהשיח הפוליטי והדמוקרטי יעסוק בשאלה מה הממשלה עושה באמת, ולא בסיסמאות שאין מאחוריהן עומק.



"במשך השנים התחזקו בממשלה חלק מהמערכות הרגולטריות, למשל המערכות המשפטיות או החשבויות", מוסיף אלון. "טוב שגופים אלה יהיו חזקים, אך במקביל לחיזוקם לא התגבש תהליך של יצירת מדיניות (policy making). השיח בנושא עשיית מדיניות בישראל מוגבל מאוד בהשוואה לעולם, הן בממשלה והן מחוצה לה".



לדברי אלון, בשנים האחרונות הושלמה נגזרת אחת במהפכה הזו בישראל, בכל הנוגע לעבודת הממשלה - איך מכינים הצעת החלטה, איך מקדמים אותה, איך מבצעים אותה ואיך עוקבים אחר ביצועה. "כיום, משרדי הממשלה מציעים תוכנית שהיא לא סתם מלל בלי תוכן", אומר אלון. "הם מציגים תוכנית ביצועית ברורה ומובנת, שמסבירה כיצד עוברים ממציאות א' למציאות ב'. והרי זה תפקיד הממשלה, לשנות, לקדם, לבצע".



לא משתמשים במקל, רק בגזר



האם אפשר להשוות את התהליך שעוברים משרדי הממשלה לנורמות הנהוגות בעולם העסקי?



"כחלק מהמהלך שביצענו נפגשנו עם אנשים רבים ושמענו לא מעט על מדידה בעולם העסקי (kpis). למדנו שיש שתי תכליות למדידה: הראשונה משתמשת במדדים לצורכי סנקציות ותגמול, והאחרת רואה במדידה כלי להערכה ולשיפור".



"התכלית הראשונה בעייתית מאוד ליישום במגזר הציבורי. כל ניסיון 'למשטר' אנשים שעובדים בשכר נמוך, מתוך אכפתיות ותחושת שליחות, יכול לפגוע במוטיווציה שלהם ולהרוס במקום לעזור. לכן נדרשנו לשכנע אנשים כי מדידה וכימות של עבודתם תסייע להם ולממשלה לעבוד באופן טוב יותר. לרבים מעובדי המדינה זה חשוב מאוד, ולכן הגישה שאינה דוגלת בשימוש במקל הוכיחה את עצמה".



הבדל נוסף בין משרדי הממשלה למגזר העסקי, טוען אלון, הוא בהגדרת המושג תוצאות. "עסק נמדד על פי שורת הרווח, ועליה נבנים מדדים מתווכים", הוא מסביר. "בממשלה, לעומת זאת, תוצאה נמדדת במונחים של תועלת ציבורית. כך למשל, מדד התוצאה של יישום מס הכנסה שלילי אינו כמה אנשים נהנו מההטבה, אלא כמה אנשים הצטרפו לשוק העבודה בעקבותיה. הבנה זו משנה את האופן שבו ינהלו את הפרויקט. אנחנו לא מודדים כאן ערך נוכחי על תקבולים עתידיים, כמו בחברה עסקית, לכן תפישת המדידה היתה צריכה לעבור התאמה לתחום הציבורי".



היבט נוסף בעל חשיבות לפעילות המדידה של עבודת הממשלה הוא חובת הדיווח. "זה לא בסדר שממשלה מסיימת קדנציה, ולא מדווחת לציבור על התוצאות בתקופת כהונתה", טוען אלון. "מסיבות היסטוריות, בישראל הציבור דורש ומצפה פחות שהמגזר הממשלתי והשלישי ידווחו לו על השינויים שהתחוללו בעקבות פעולותיהם. תמיד מדברים על תשומות - כמה כסף השקיעו - אבל לא על התוצאות והשינויים שהושגו. הבסיס לשיפור בתחום זה הונח, ואני מקווה שהתהליך יימשך".