שלטון מקומי, שחיתות ארצית

>> ברוך נוי בסך הכל רצה כביש גישה לביתו בעכו. אבל אחרי שהעירייה סללה עבורו כביש, הסיפור הסתבך והקריירה הפוליטית שלו חוסלה.



השנה היתה 1952 ונוי היה ראש העיר הראשון של עכו. הביקורת הציבורית בעקבות המעשה הביאה להשעייתו בשל שימוש לא ראוי בכספי העירייה.

הסיבה להשעייתו של נוי מתפקידו מעוררת גיחוך כשנזכרים בפרשיות השחיתות שהתגלו בשנים האחרונות במגזר הציבורי. השבוע עצרה המשטרה את ראש עיריית בת ים שלמה לחיאני לחקירה, בטענה שהשתמש בעירייה להשגת רווח כספי לו ולבני משפחתו ולכסות חובות שצבר קודם לכניסתו לתפקיד. ללחיאני מיוחסות עבירות שונות בהן גניבה בידי עובד ציבור, מרמה והפרת אמונים, עבירות על חוק הלבנת הון, קבלת דבר במרמה ועבירות נוספות בתחום התכנון והבנייה.



לחיאני הוא לא איש הציבור היחידי שחקירתו הניבה השבוע התפתחויות דרמטיות: סגן ראש עיריית תל אביב לשעבר, נתן וולך, הורשע בעסקת טיעון, המשטרה חקרה את ראש מועצת גלבוע דני עטר ובכירים נוספים, ומועצת לכיש פוזרה בעקבות אי סדרים בבחירות (ראו מסגרת).



"בשלטון המקומי יש בעיה רצינית של שחיתות", אומר ד"ר דורון נבות מבית הספר למדעי המדינה באוניברסיטת חיפה. "זה התחום שבו קיימים הכי הרבה דפוסי שחיתות".



המספרים מדברים בעד עצמם: לפי נתונים שאסף נבות ומתפרסמים כאן לראשונה, בין 2006 ל-2008, טופלו ביחידה הארצית לחקירות הונאה 298 פרשות הנוגעות לנבחרי ציבור. 248 מהן (כ-83%) עסקו בראשי רשויות מקומיות ו-19 נוספות בסגניהם. זאת לעומת 31 חקירות נגד ראשי ממשלה, שרים או חברי כנסת. 65 ראשי רשויות נחקרו באזהרה, לעומת 12 ראשי ממשלה, שרים וח"כים.



נתונים אלה, שיופיעו במאמר שכתב נבות עם פרופ' מרדכי קרמניצר במכון הישראלי לדמוקרטיה, מצטרפים למחקר נוסף בתחום שערך ד"ר אסף מצקין מבית הספר לממשל וחברה במכללת בית ברל. מצקין קובע במחקרו כי הרשויות המקומיות הן הגופים המושחתים ביותר בישראל. "בעיית השחיתות ברשויות המקומיות נהפכת לגרועה יותר באופן עקבי כל הזמן", אומר מצקין, שיפרסם את מסקנותיו בספר "קרוב מדי לקצה - סיפורה של השחיתות הישראלית".



מהמחקר, שבו סקר מצקין כתבות שהתפרסמו בין 1950 ל-2000 בעיתונות ("ידיעות אחרונות"), עולה כי מספר הפרסומים שעסקו בשחיתות ברשויות המקומיות עלו בהרבה על מספר הפרסומים שעסקו בח"כים ובממשלה - 111 ברשויות המקומיות לעומת 53 בכנסת ובממשלה. מאז שנות ה-90, לפי המחקר, עלו מקרי השחיתות ברשויות המקומיות שדווחו בעיתונות באופן דרמטי - 47 ברשויות המקומיות לעומת 29 בכנסת ובממשלה - והגדילו את הפער מול דיווחים על שחיתויות של שרים וח"כים.



עוצמה בלי פיקוח



"בשביל לרוץ לראשות עיר צריך הרבה מאוד כסף", מסביר חמי דורון, לשעבר ח"כ מטעם מפלגת שינוי ששימש גם חבר מועצת ראשון לציון. "אם אתה לא עשיר ואין לך מפלגה שמממנת אותך, צריך לקבל תרומות מבעלי עסקים, קבלנים וסוחרים. השיטה כל כך עקומה שחייבים להסתמך על בעלי ההון וברגע שאתה עושה את זה - אתה חייב להם. אף ראש רשות לא יכול להגיד שהוא לא משלם להם חזרה בצורה כזו או אחרת".



לדברי דורון, "החקיקה יצרה מצב שבו למועצת העיר אין למעשה כמעט כל השפעה על הניהול השוטף של הרשות. כמעט כל הסמכות מרוכזת אצל ראש העיר, ולכן קל להתפתות לעשות דברים שהדעת אינה סובלת".



גם מבקר המדינה, מיכה לינדנשטראוס, הודה באחרונה בראיון ל"ישראל היום" כי "אחד ממוקדי השחיתות העיקריים הוא השלטון המקומי - הרשויות המקומיות והמועצות האזוריות - שאמצעי הפיקוח עליהן כיום אינם תמיד מוצלחים". לינדנשטראוס מפרסם בקביעות דו"חות ביקורת בשלטון המקומי בהם הוא מצביע על ליקויים שחלקם הופכים מאוחר יותר לחקירות משטרה. אך למרות הביקורת, לינדנשטראוס מגלה באופן קבוע שליקויים מסוימים ממשיכים לחזור על עצמם, גם באותה רשות שבה כבר התגלו.



הסיבות למצבן העגום של הרשויות, לפי נבות, דומות במדינות רבות בעולם: "יש לראשי הרשויות עוצמה רבה ואין עליהם את מנגנוני הפיקוח והבקרה שיש בדרג הארצי. אין הפרדת רשויות, אין תקשורת ביקורתית, מועצת הרשות היא גוף חלש ושומרי הסף המוסדיים לא נהנים מאותה מידת עצמאות שיש לעמיתיהם במישור הארצי".



נבות ומצקין מאשימים גם את הציבור במעורבות נמוכה. "אנשים רוצים שהחינוך יהיה טוב, שתהיה להם חנייה ויפנו להם את האשפה", אומר מצקין. "אם ראש הרשות מספק את זה - כנראה שלתושב זה לא משנה איך זה נעשה. אנשים עוברים על מקרים כאלה בשתיקה כי אין תועלת מיידית בהשגת טוהר מידות. במעשי שחיתות יש שני צדדים שנהנים - וצד שלישי שנפגע. חלק מהבעיה היא שהתושבים אפילו לא יודעים שהם נפגעו. למעשים אלה יש תג מחיר והוא עולה ביוקר לציבור".



"התקשורת אשמה"



שלא במפתיע, מחצית מהציבור בישראל חושב שהרשויות המקומיות נהפכו למוקדי שחיתות - כך לפי מחקר שפורסם בשנה שעברה על ידי בית הספר לממשל ולמדיניות באוניברסיטת תל אביב. במחקר טענו 51% מהנשאלים כי רבים או כמעט כולם ברשויות ובמועצות המקומיות מעורבים בשחיתות, לעומת 13.6% בלבד שטענו כי לא מדובר בתופעה נפוצה. לפי סקר אחר, שערך מכון טלסקר עבור מכללת בית ברל, דורגו הרשויות המקומיות יחד עם הממשלה כמוסדות בהם השחיתות נפוצה ביותר במגזר הציבורי, בציון של 3.8 מתוך 5.



במרכז השלטון המקומי דוחים את הטענות. במרכז טוענים כי בישראל פועלים יותר מ-250 ראשי רשויות, ורק בודדים מתוכם הורשעו. ואכן, בעשור האחרון הואשעו פי שניים יותר שרים וסגני שרים מאשר ראשי רשויות וסגנים. "הטענות נגד הרשויות המקומיות לא מסתדרות עם המציאות בשטח", אומרת היועצת המשפטית למרכז, עו"ד נועה בן אריה. "הרבה תלונות שמוגשות נגד ראשי ערים מסתיימות בלא כלום".



האשמים בדעה הציבורית, לפי המרכז, הם בעיקר אנשי התקשורת. "גורמים בתקשורת מנסים להדביק לראשי הרשויות תדמית שלילית ועושים זאת תוך הכללה שקרית ומקוממת", אומרת דוברת השלטון המקומי לינדה ששון. "הדבר נובע מתוך סוג של ציניות שהולכת ומתגברת במקומותינו ולא מתוך חתירה לאמת. לעתים קרובות נזרקות לחלל האוויר כותרות שקריות כנגד ראשי הרשויות ומוגשות מאות תלונות, הנהפכות לעתים גם לחקירות משטרה מתוקשרות".



לדברי בן אריה, מרבית התלונות נגד ראשי הערים מוגשות על ידי מתחריו או חברים באופוזיציה: "בהרבה תלונות המגיש כלל לא מכיר את מערכת הדינים המסועפת של השלטון המקומי, מה גבולות המותר והאסור".



הפתרון - קוד אתי



למרות כל זאת, גם במרכז מודעים לבעיה ובשנה האחרונה שקדו על הכנת קוד אתי ייחודי לראשי ערים ונבחרי ציבור ברשויות המקומיות. הקוד נערך בשיתוף המכון לאתיקה בירושלים. זאת, לדברי בן אריה, מתוך הצורך להבהיר התנהגות ראויה בנושאים בהם אין הוראה מפורשת של חקיקה.



הקוד, שהוגש באחרונה לבחינת ראשי הרשויות וצפוי לחייב אותם כבר בשנה הבאה, מכיל סעיפים רבים. חלקם אוסרים על ראשי הרשויות לעסוק בעיסוק נוסף ולקבל החלטות תוך ניגוד עניינים; אחרים מורים להם להתלבש בהתאם למעמדם.



בכמה סעיפים עדיין לא הוחלט כיצד על ראש העיר לנהוג, כמו בתופעה אחת שחוזרת על עצמה בחקירות המשטרה: מינויים של גורמים שסייעו לבחירת ראש העיר. בעניין זה האפשרויות שנבחנות נעות בין הימנעות של ראש העיר מהצבעה בעניין לבין מעורבות תוך הודעה על היותו בעל עניין במינוי.



למרות הכוונות הטובות והאופטימיות, לא כולם מסכימים כי הקוד יפתור את בעיית השחיתות. "קוד אתי הוא יפה במצבים שאדם רוצה לפעול כמו שצריך ולא יודע בדיוק איך", אומר נבות. "בשלטון המקומי, על פי רוב, לא מדובר בבעיה זו. קוד אתי לא יכול להתמודד עם בעיות שקשורות למבנה, לחלוקת הסמכות וגם לצערי לאיכות האנשים בחלק מהרשויות".



דורון פסימי עוד יותר. "נו באמת, זו בדיחה", אמר בתגובה. "יש אתיקה שנובעת מהפנימיות של האדם, מהצורך הבסיסי לפוליטיקה נקייה. קוד אתי יעזור כאן כמו כוסות רוח למת".



רחובות: היסטוריה פלילית



>> כמה חודשים לפני הרשעתו עוד כיהן שמואל רכטמן כראש עיריית רחובות. רכטמן, ראש העיר בין 1969 ל-1978, שהורשע ב-1979 בפרשת שוחד כשהיה ח"כ מטעם הליכוד ונידון לשלוש שנות מאסר, היה הח"כ הראשון שהורשע תוך כדי כהונתו. למרות הרשעתו, ב-1988 נקרא אזור התעשייה בעיר על שמו.



כ-20 שנה לאחר מכן, ביולי 2009, דחה בית המשפט המחוזי בפתח תקווה את ערעורו שוקי פורר, גם הוא ראש עיריית רחובות לשעבר. גזר הדין קבע כי יש בעבירות שביצע קלון וכי עליו לסיים את תפקידו.



נגד פורר הוגש כתב אישום ב-2008 בטענה כי העירייה העבירה לקבלן בעיר עבודות ללא מכרז, לאחר שכיסה חוב של כ-100 אלף שקל של פורר, שנוצר במערכת הבחירות לעירייה ב-1998. פורר הורשע בעבירת הפרת אמונים ונגזרו עליו עבודות שירות, מאסר על תנאי לחמישה חודשים וקנס בסך 75 אלף שקל.



תל אביב: הפרשה שהפילה את מלך החניונים



>> ביולי 2008, לאחר ארבע שנות חקירה, הוגשו עשרה כתבי אישום בפרשה שבמרכזה ניצב ראובן גרוס, מי שכונה "מלך החניונים". רוב כתבי האישום הוגשו נגד עובדי החברה העירונית של תל אביב, אחוזת החוף. לפי כתב האישום, גרוס זכה במכרזי חניונים בעיר לאחר ששיחד בכירים בחברה. גם נגד גרוס הוגש כתב אישום, אך הוא נפטר לפני שהחל הליך שמיעת העדויות בתיק.



השבוע הורשע בעסקת טיעון סגן ראש עיריית תל אביב לשעבר, נתן וולך, בפרשה שסופחה לפרשת החניונים לאחר שהודה בעסקה כי הכניס במרמה לישראל צעירה מולדבית בשם עיריית תל אביב בעבור גרוס.



ראשון לציון: ראש העיר הורשע והמשיך בתפקיד



>> מאיר ניצן כיהן בתפקיד ראש עיריית ראשון לציון במשך 25 שנים, עד לבחירות 2008, למרות שהורשע בעבירה של מרמה והפרת אמונים ב-1994. ניצן הורשע לאחר ששכר שירותי ייעוץ ופרסום ושירותי תזמורת לעירייה ללא מכרז. בית המשפט לא מצא קלון בעבירה, ולכן ניצן המשיך לכהן בתפקיד.



היועץ המשפטי לממשלה באותה שנה, מיכאל בן יאיר, שקל לערער על ההחלטה שלא להטיל קלון על העבירה - אך החליט שלא לעשות זאת. בן יאיר אמר אז כי פסק הדין של ניצן הוא הישג של מערכת אכיפת החוק בהתוויית נורמות התנהגות חדות וברורות.



נהריה: ראש העיר סידר ג'ובים למתחרים תמורת תמיכה



>> ראש עיריית נהריה לשעבר, רון פרומר, הורשע בסוף 2008 יחד עם סגנו לשעבר דני הירש בחתימה על הסכמים לא חוקיים ואי פרסומם. על השניים נגזרו 20 חודשי מאסר על תנאי וקנס של 35 אלף שקל; על פרומר, שפרש ממועצת העיר כאשר הורשע, לא הוטל קלון.



לפי כתב האישום, במערכת הבחירות של 2003 שבה ניצח פרומר, לשעבר קצין בשייטת, הוא שיחד את מתנגדיו, בהם הירש, כאשר הבטיח להם תפקידים בעירייה בעבור תמיכה בו.



חדרה: ראש העיר בילה מאחורי הסורגים



>> ראש עיריית חדרה לשעבר, ישראל סדן, הורשע בסוף 2005 בעבירות שוחד ונגזרו עליו שמונה חודשי מאסר בפועל, שבעה חודשי מאסר על תנאי וקנס של 60 אלף שקל. סדן שוחרר ממאסר לאחר ארבעה חודשים.



סדן הורשע לאחר שב-2003 הציע טובות הנאה לחברי מועצת העיר בתנאי שיעברו לקואליציה שהרכיב עם בחירתו לתפקיד. סדן הועמד לדין יחד עם שני סגניו, אריה גמליאל ואברהם בלדב, שעברו לסיעתו תמורת שוחד מכספי העירייה. עם הגשת כתב האישום ב-2005 התפטר סדן, וסגנו חיים אביטן תפס את מקומו.



חשדות גם בגלבוע ובלכיש



>> היריעה קצרה מלסקור את כל פרשיות השחיתות בשלטון המקומי. רק השבוע פשטו חוקרי יאח"ה על בניין המועצה האזורית גלבוע וחקרו את ראש המועצה, דני עטר, יחד עם שלושה בכירים נוספים. לפי הערכות, החקירה נבעה מאי סדרים בניהול מערך ההסעים.



בבחירות שנערכו למועצת לכיש בינואר 2009 זכה דני מורבייה בקדנציה שנייה. החודש הדיח אותו בית המשפט המחוזי בבאר שבע בטענה שזכה בבחירות באמצעי פסול.



ראש עיריית קרית שמונה לשעבר חיים ברביבאי הורשע באפריל 2008 בשלוש עבירות של קבלת שוחד, בעשר עבירות של מרמה והפרת אמונים, וברישום כוזב במסמכי תאגיד. נגזרו עליו שנת מאסר על תנאי וקנס של 250 אלף שקל.



ראש עיריית צפת לשעבר עודד המאירי הורשע ב-2008 בקבלת שוחד, מרמה והפרת אמונים. על המאירי נגזרו ששה חודשי עבודות שירות, שמונה חודשים על תנאי וקנס בסך 20 אלף שקל.