מרכז המחקר של הכנסת: תקציב דו שנתי עשוי להביא למדיניות לא יעילה

"הכנת תקציב דו שנתי המבוסס על הנחות מקרו כלכליות אשר נעשות תקופה ארוכה לפני שנת התקציב עשויה להביא למדיניות תקציבית לא יעילה. סקירה משווה מעלה כי במדינות העולם נעשה שימוש בתקציב דו שנתי במקרים ספורים בלבד, בעיקר בגין משברים פוליטיים", כך עולה מסקירה שכתב מרכז המחקר והמידע במחלקה לפיקוח תקציבי בכנסת.



במסגרת הסקירה, שכותרתה "בדיקת ההנחות המקרו-כלכליות בתקציב הדו-שנתי", בוחן המחקר את תחזיות משרד האוצר בקיץ 2008 אשר שימשו להכנת התקציב לשנת 2009. כמו גם, את התחזיות שעודכנו באפריל 2009 ושימשו להכנת התקציב הדו-שנתי לשנים 2009-2010.



אחד החסרונות הבולטים של תקציב דו שנתי הוא חוסר התאמה של המדיניות התקציבית לשינויים בסביבה הכלכלית, העולמית והמקומית. זו הסיבה שמעט מדינות בעולם מיישמות תקציב דו שנתי, וגם כאשר הן עושות כן, זה בעיקר בשל משבר פוליטי ולא בשל צידוק כלכלי.



תהליך הכנת התקציב מבוסס על הנחות מקרו-כלכליות אשר מכין משרד האוצר, עיקרן: שיעורי הצמיחה של התוצר המקומי, הצריכה הפרטית והציבורית, יבוא ויצוא ושיעור האינפלציה. התחזיות משמשות להכנת צפי הכנסות המדינה ממיסים ויעד הגירעון התקציבי. מרכז המחקר מציג טבלה ובה תחזיות האוצר לשנת 2009 מול הנתונים בפועל. מהטבלה עולה כי קיים פער ניכר בין ההנחות לבין הביצועים בפועל.



כך למשל האוצר העריך התכווצות של 1% בתוצר בשנת 2009, בעוד שבפועל הסתכמה הצמיחה ב-0.5%. הצריכה הפרטית גדלה ב-1.1% לעומת תחזית ל-0% אחוזי צמיחה. מנגד, יצוא הסחורות קטן ב-13.2% לעומת תחזית לצניחה של 11.9%. האוצר גם הניח גירעון תקציבי של 6% מהתוצר בעוד שבפועל הסתכם הגירעון ב-5.15%. הכנסות המדינה ממיסים הסתכמו ב-2009 ב-177.7 מיליארד שקל - 4.8 מיליארד שקל לעומת הצפי בתקציב הדו שנתי, אשר עמד על 172.9 מיליארד שקל.



מחברי הדו"ח מציינים כי לפי דו"ח של ה-oecd על כלכלת ישראל מחודש אוקטובר 2009, היה מקום לתקציב דו שנתי לשנים 2009 ו-2010 בשל הנסיבות הפוליטיות, שכן עד למחצית 2009 לא אושר התקציב לאותה שנה. אולם, כלכלני ה-oecd ממליצים לא לאמץ תקציב דו-שנתי באופן קבוע, שכן מדיניות כזו תגביל את הממשלה ביישום נורמות והתאמות תקציביות.



כמו כן, מחברי הדו"ח ממליצים לשנות את החקיקה הקובעת הוצאה של 1/12 מתקציב שנה קודמת, במקרה של אי אישור התקציב. זאת, מפני שתקציב זה אינו כולל הצמדה למדד המחירים לצרכן וכן כולל רכיבים קשיחים ובלתי ניתנים לשינוי בטווח הקצר כמו תשלומי ריבית על החוב. מנגד, מאחר שתקציב נבנה כמה חודשים לפני תחילת השנה הרלוונטי, הרי שאין ברירה אלא לבסס תקציב על הערכות.