לא פשוט לפשט את חוקי המס

>> נשיא לשכת רואי החשבון קרא באחרונה להקמת צוות שיכתוב מחדש את פקודת מס הכנסה, המנוסחת בלשון בלתי מובנת לציבור. מדובר בעיקרון שנחשב למרכיב בסיסי במדיניות מסים נכונה, אך בישראל אינו זוכה לתשומת לב ציבורית מספקת: פשטות מערכת המסים. חקיקת מסים מסובכת יוצרת חוסר ודאות לגבי חבות המס, פותחת פתח להתמקחויות בין האזרח לפקיד השומה ומגדילה את העלויות הכרוכות ביישום חוקי המסים.

הניסיון מלמד שפישוט חוקי המס אינו יעד קל להשגה. ברוב העולם היקף חקיקת המס גדל באופן דרמטי בעשורים האחרונים, בעקבות הפיכת הפעילות העסקית למורכבת ומתוחכמת ורצון רשויות המס לסגור פרצות ולסכל תכנוני מס. לדוגמה, באוסטרליה חוק מס ההכנסה המקורי מנה 126 עמודים בלבד, אך בעקבות רפורמה בשנות ה-80 החל החוק להתנפח בקצב מואץ עד שהגיע ל-6,000 עמודים, וביחד עם שאר חוקי המס ל-13 אלף עמודים. מאז סוף שנות ה-90 משקיעה אוסטרליה מאמצים גדולים בפרויקט שמטרתו לנסח מחדש את חוק מס הכנסה בלשון ידידותית, אך עד כה היעד לא הושג והחקיקה נותרה ארוכה ומסובכת.



גם בארה"ב יש גידול נמשך בהיקף החקיקה ובסיבוכה. לדוגמה, מתחילת העשור הנוכחי ועד 2006 גדל מספר עמודי חקיקת המס ב-42%. ניסיונות של המחוקק לפשט את מערכת המס האמריקאית נתקלים בקשיים. למשל, חוק שקבע יעדים כמותיים להפחתת איסוף המידע בנושאי מס נכשל ובמקום ירידה חל גידול של 80% בהיקף המידע הנדרש. הכישלון לא נבע ממחדל של רשות המסים בארה"ב, אלא מכך שקצב סיבוך חוקי המס הוא מהיר מיכולת הפישוט של רשויות המס. תמונת המצב בבריטניה לא שונה בהרבה, ומ-2001 עד 2007 חל גידול של כ-50% במספר העמודים הכלולים במדריך המס הרשמי. בישראל נעשה בשנות ה-80 ניסיון לנסח מחדש את פקודת מס הכנסה באמצעות צוות מומחים שישב על המדוכה במשך יותר משנתיים, אך הפרויקט נכשל וחוקי המס הישנים נותרו על כנם.



לכן, חשוב שהיעדים שייקבעו בעניין זה יהיו ריאליים. ניתן בהחלט למנות צוות מומחים שיבחן את הניסוח של חוקי המס וינסה לפשטם. עם זאת, כדי שהשיפור לא יהיה חד-פעמי, נדרש שינוי בסיסי בקונצפט החקיקה הקיים החותר להסדיר בחוק במפורש כל פרט ולסגור כל פרצה. בצרפת לדוגמה, הגידול בחקיקת המס בעשורים האחרונים היה מתון מאוד בזכות קונצפט שונה, הגורס שחקיקת מס צריכה להסתפק בקביעת עקרונות כלליים שניתן ליישמם במגוון סיטואציות, תוך השלמת החסר באמצעות הנחיות מנהליות ופרשנות שיפוטית. קונצפט כזה כרוך אמנם בהימנעות מודעת מסגירה הרמטית של כל הפרצות, אך ניתן לצמצם את הבעייתיות באמצעות שיתוף פעולה מצד בתי המשפט, המפרשים את החקיקה ברוח כוונת המחוקק בלי לדרוש שכל פרט ייקבע מפורשות בחוק.



במקביל, חשוב להקים מערכת בקרה במתכונת הקיימת בארה"ב, לצורך מעקב אחרי היקף החקיקה ואיסוף נתונים על רמת הסיבוך. פרסום שוטף של אומדנים ביחס לעלויות הכרוכות בסיבוך חקיקת המס, יגביר את מודעת מנסחי החקיקה ובתי המשפט לחשיבות עקרון הפשטות, והדבר יביא בהדרגה לפישוט החקיקה.



הכותב היה הממונה על הכנסות המדינה באוצר ומתאם מדיניות מקצועית בתחום oecd