>> פתאום זה קרה. הממונה על ההגבלים העסקיים, רונית קן, איבדה את קור הרוח האופייני לה והרימה את קולה. אחרי שעה וחצי של ראיון מוקפד עלתה סוגיה שולית, כביכול, שהציתה את האש: ההגנה שקיבל מונופול הנייר, חברת נייר חדרה, מפני יבוא מתחרה של נייר חום.
"אני לא מבינה - איך אפשר לתת למונופול הגנה מפני מעט התחרות שיש מולו מיבוא", אמרה קן. "זה מקרה שכולנו כצרכנים נפגעים ממנו, כי כשאנחנו קונים בסופר, הכל מגיע באריזות קרטון שמיוצרות מהנייר החום".
נייר חדרה היא אחת החברות בקבוצת אי.די.בי שבשליטת נוחי דנקנר. ברשות ההגבלים לא מבינים מאין החוצפה של המונופול לבקש מהממשלה הגנה. קשה לדעת על מי קן כועסת יותר - על ראשי נייר חדרה שביקשו הגנה או על הממונה על ההיטלים במשרד התמ"ת, ראובן פסח, שאישר את ההיטל על מרבית היבוא.
הסיפור של נייר חדרה נוגע בשתי נקודות רגישות אצל קן: התנהגות אגרסיבית של מונופול ופגיעה בצרכנים. "אנחנו לא סוגדים לתחרות לטובת עסק זה או אחר. לנגד עינינו עומדת טובת הצרכן. אנחנו רואים זאת כפריווילגיה לשמור על רווחת הצרכן", אמרה.
סביר להניח כי העובדה שמדובר בעוד חברה חזקה בתאגיד הענק של דנקנר - שלדעת הרשות מהלכיה גורמים לדיכוי התחרות - אינה מוסיפה שמחה לרשות ההגבלים. אם יש תאגיד אחד שמדאיג את הרשות בפער ניכר משאר המשק זה אי.די.בי. ברשות מסתכלים בזכוכית מגדלת על ניסיונות ההתרחבות של הקבוצה החזקה ביותר במשק, וחוששים מהשלכות המשך צמיחתה בשוק המקומי על התחרות. עם זאת, כל עסקה שהקבוצה מביאה לאישור נבדקת לגופה, ואינה נפסלת מראש רק בגלל גודלה.
"אני עושה את העבודה שלי בכל הקשור לעסקיו של דנקנר. דברים שהובאו לפתחנו וחשבנו שהם בעייתיים קיבלו תשובה שלילית משום שלא ניתן היה לומר משהו אחר", אומרת קן.
קן למודת ניסיון מול דנקנר. אחרי הכל, היא הרגולטור היחיד שבולם כיום או בכלל את ניסיונותיו להתרחב בשוק הישראלי. בצעד חריג היא מנעה ממנו לרכוש את הבנקים הפועלים ולאומי. הסיבה שבגללה עצרה את התהליך היא כי "לחברות הקבוצה יש נוכחות בשווקים רבים ומגוונים. כשעלתה שאלת רכישת אחזקות בבנק הפועלים חשבנו שיכולה להיות בעיה בשני היבטים. שאלת אחזקות ריאליות של הבנקים טופלה בוועדת ברודט, וכאן נוצר מבנה הפוך - אחזקת תאגיד ריאלי בבנק גדול. היא יכלה להעלות שאלות בהיבט תחרותי בהקשר של מידע על מתחרים, העלאת מחירי אשראי למתחרים וחסימת אשראי למתחרים. מכאן נבעה העמדה שלנו".
בד בבד, בהליכים שוטפים היא טירפדה את רכישת הנסון ישראל, חברת חומרי הבניין השנייה בגודלה בארץ, ובעבר את רכישת ניו-פארם על ידו. בצעד חריג נוסף הכריזה קן על כוונתה להעמיד לדין פלילי את מנכ"ל שופרסל מקבוצת אי.די.בי, אפי רוזנהויז, בגין מה שנראה כשימוש לרעה, לכאורה, בכוח השוק של הרשת. שופרסל הפרה לכאורה את תנאי המיזוג עם קלאבמרקט וניסתה לכאורה ליצור הסדר כובל עם הספקים למניעת מבצעים ברשת מתחרה. את המסקנות הסופיות בעניין צפויה הרשות לגבש בימים הקרובים.
ההיטל על יבוא נייר לא היה המקרה הראשון שבו נתקלה קן ברגולטור שפועל בניגוד למה שטוב לתחרות במשק ולצרכנים, למורת רוחה. באחרונה, למשל, היה רגולטור שביקש להחריג את תאגיד המיחזור מחוק ההגבלים העסקיים. יש מי שעדיין תומך בשיתוף פעולה בין גופים מוסדיים בשוק ההון, הפעם כחלק מהמלצות ועדת חודק, שהוקמה כדי לקבוע אמות מידה בהשקעת גופים מוסדיים באיגרות חוב שמנפיקות חברות.
קן פסלה את המהלך הראשון ואינה מגלה אהדה מיוחדת ליוזמה השנייה, לפחות בינתיים. מבחינתה, אין ליצור פלטפורמה משותפת לפעילות גופים שצריכים להתחרות זה בזה.
"הגיוני להקים ועדה לבחינת הריכוזיות"
קן תומכת בהקמת ועדה שתבחן את הריכוזיות ברמת המשק כולו, כפי שהציעה בשבוע שעבר דידי לחמן-מסר, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. "בהחלט הגיוני להקים ועדה שתקבע את הריכוזיות בכלל המשק", אמרה קן. "אנחנו לא פוסלים הקמת ועדה ציבורית לבחינת בעיות רוחב בפעילות משקית, אך הוועדה צריכה להיות ברמה ממשלתית, לא ברמה של רשות ההגבלים העסקיים. אם אנשים מצביעים על זה כבעיה אקוטית, אין בעיה להקים ועדה שתבחן את הסוגיה ברמה מקצועית, לא ברמת הסיסמאות", הוסיפה.
המצדדים ברגולציה שתצמצם ריכוזיות בכלל המשק סבורים כי יש להרחיב את חוק ההגבלים העסקיים כדי שהרשות תאכוף גם היבט זה. דברים אלה עלו מדברי פרופ' ישי יפה מהאוניברסיטה העברית ולחמן-מסר בפאנל שערך משרד האוצר באחרונה בנושא הריכוזיות במשק.
עם זאת, נראה כי ברשות ההגבלים העסקיים לא מתלהבים מקבלת אחריות ליישום מסקנותיה, לפחות כל עוד אין מדדים מפורטים שיאפשרו למדוד ריכוזיות כלל משקית. על פי הרשות, רשויות הגבלים עסקיים בכל העולם פועלות בחתך של שווקים צרים דוגמת שוק הסלולר או שוק תחנות התדלוק. רשויות ההגבלים יודעות לאמוד ריכוזיות בשווקים מסוג זה, אך אין להן כלים לאמוד ריכוזיות בכלל המשק, ואין תקדים בעולם של רשות שאחראית על ריכוזיות כלל משקית.
בכיר ברשות אמר באחרונה כי השאלות הכבדות שמתעוררות בעניין ריכוזיות כלל משקית לא יכולות להיות נספח בחוק ההגבלים העסקיים מכיוון שהן "בכמה ליגות מעל הגבלים עסקיים". לדבריו, ייתכן שתידרש רפורמה ממשלתית בעניין, דוגמת רפורמת בכר בשוק ההון.
רשות ההגבלים העסקיים מביאה בחשבון השפעות כלל משקיות מתוך פרקטיקות מקובלות בעולם, דוגמת הממשק מרובה השווקים. - ביטוי חדש יחסית שנכנס לתחום ההגבלים העסקיים. הכוונה למצב שבו אנו רואים בשווקים שונים (למשל פיננסים, נדל"ן, אנרגיה, תקשורת) את אותה קבוצת שחקנים שנפגשת שוב ושובבהקשר זה כבר כיום היא בוחנת בקשות למיזוגים, הסדרים כובלים ומונופולים.
אג'נדה פרו-תחרותית
מעבר לנקודות המחלוקת האקראיות, יש בסיס קבוע להתנגשות בין קן ליתר הרגולטורים: תיקון חוק ההגבלים, כך שיאפשר לה להכריז על קבוצות ריכוז במשק. "הרשות צריכה את התיקון הזה בארגז הכלים שלה", אומרת קן. לדבריה, לא מדובר בכלי נגד חברות ספציפיות, אלא בכלי שיאפשר לרשות להתמודד בשווקים בעייתיים בעלי השפעה על ציבור רחב של צרכנים.
התיקון יאפשר לממונה לתת הוראות לקבוצות שחקנים הפועלים במגרש של רגולטורים אחרים, דוגמת המפקח על הבנקים או המפקח על הביטוח. "יש מי שרואה בזה התערבות בתחומו, אך בעינינו זו אג'נדה פרו-תחרותית וזה מה שצריך לעמוד לנגד עיני הממשלה. ישנם רגולטורים שמסיבות כאלה ואחרות יכולים לטפל פחות בתחרות, שאינה בראש סדר העדיפויות שלהם".
חוק ההגבלים מעניק לרשות סמכויות רחבות לפעול מול מונופולים, אך לא מול קבוצות מצומצמות שמחזיקות נתחים גדולים בשוק והתחרות ביניהן מעטה כמו הבנקים הגדולים, חברות הסלולר או תחנות תדלוק. בכל אלה, משוכנעת קן, אם רק תינתן לה הסמכות החוקית להוציא הוראות שיגנו על הצרכנים, שווקים אלה ואחרים ייפתחו לתחרות. דוגמה להוראות יכולים להית איסור על כבילת לקוחות לטווח ארוך של כמה שנים, הקלת מעבר לקוחות בין מתחרים או איסור הטלת קנס גבוה על מי שרוצה לעבור למתחרה ב' באמצע החוזה שלו עם מתחרה א'.
טיוטת הצעת החוק שהגישה קן עוררה ביקורת בקרב הרגולטורים הנוגעים בדבר, שחוששים מכניסתה לתחום אחריותם. ניתן להניח, שיש כאן ענייני אגו מהולים באחריות מקצועית. לא כולם מסכימים על העיקרון של מתן דריסת רגל לרגולטור אחר בטריטוריה שלהם, ועם אלה שמוכנים מנהלת קן מעין משא ומתן על היקף הסמכויות שיינתנו לה מול הרגולטור הקיים, או מידת שיתוף הפעולה שלה אתו.
"הממשלה צריכה להמשיך ולחזק את הראייה התחרותית במשק", אומרת קן. "התחרות תביא את המיטב לצרכן, וחברות שלומדות להתחרות בארץ יכולות להתחרות טוב יותר ביצוא. צריך להימנע מיצירת פלטפורמות משותפות או ממהלכים הפוגעים בתחרות. ראוי שהרגולטורים יראו בתחרות כלי ראשון בחשיבותו. לאורך שנים פעלה הממשלה לצמצום ההחרגות מחוק ההגבלים, דוגמת הפטור של חברות התעופה. ואולם מתברר כי כל יום אנחנו מגלים חברים חדשים שרוצים החרגה. לכן, ראוי שהממשלה תמשיך במדיניותה לחיזוק התחרות".
השחקנים מתחלפים
קן סבורה שהמשק לא מספיק תחרותי בתחומי תקשורת, שוק ההון בהיבט של בנקים וכרטיסי אשראי, קמעונות ואנרגיה. "אנחנו רואים שורת ענפים או תחומים במשק שיש בהם מספר מצומצם של מתחרים. כשמתלווים לזה חסמי כניסה לשוק, יש סיכוי שגם נשאל אם יש בהם בעיות תחרות. רואים את זה בתחומים כמו אנרגיה, תקשורת ובתחומי מזון ספציפיים כמו החלב העמיד. גם ברשתות מזון, שבהן יש שני שחקנים דומיננטיים ושובל של רשתות פרטיות; גם בבנקים, שם רואים שוק עם חמישה שחקנים, תחרות מצומצמת שיש לה השפעות גם על התנהלותם ועל היבטי יעילות חדשנות ומחירים. זה משפיע על הניסיון המועט להילחם על לבו של הצרכן, על מעברו מבנק לבנק. יש תחרות עזה יותר בין הבנקים מול המגזר העסקי ופחות על משקי בית ועסקים קטנים. כיום הבנקים מתחרים על לקוחות עסקיים גדולים, באמצעות תנאי התקשרות נוחים. לעומת זאת, הבנקים לא מתחרים ביניהם על לקוחות קטנים - משקי בית ועסקים קטנים.
"אם מסתכלים על תחנות התדלוק רואים ארבע חברות גדולות ואחריהן זנב של חברות קטנות. ייצור חשמל הוא מונופול, וניסיונות מתמשכים להיכנס לשוק לא הניבו יצרן פרטי עצמאי משמעותי. יש שני ספקי גז טבעי - emg, שמייבאת גז, וקבוצת דלק. יש גם רק שני בתי זיקוק".
המשמעות היא שכל בקשה לשיתוף פעולה בין שחקנים בתחומים אלה נבחנת בדקדקנות מיוחדת, שלא לדבר על בקשת מיזוג ביניהם. "כשצריך לקבל החלטה, אם אנחנו רואים מקום לאשר שיתוף פעולה בין שחקנים קיימים, נייחס לה השפעה משקית רחבה. אנחנו רואים אותם כשווקים מצומצמי שחקנים, שהיה רצוי לראות שחקנים חדשים נכנסים אליהם. מכיוון שהם גדולים ומשמעותיים במשק, אנחנו כל הזמן נדרשים להם, וצפוי שנמשיך להתמקד בהם", אמרה קן.
הריכוזיות הגבוהה במשק נובעת מכמה סיבות, בהן העובדה שאנחנו "כלכלת אי" - ללא סחר בגבולות וללא שייכות לגוש סחר, סבורה קן. בנוסף, מגבלות שפה ותרבות, גודל המשק וענייני כשרות מהווים סוג של חסם למשקיעים זרים.
הבשורה הטובה מבחינת רשות ההגבלים היא שהשחקנים במשק הקטן והריכוזי מתחלפים. "קבוצת עשר המשפחות הגדולות במשק דינמית מאוד, וזה יוצר בעיה פחות גדולה. קיבעון במבנה היה מעלה את רף הדאגות", אמרה קן.
הבשורה הרעה היא שיש במשק ממשק מרובה שווקים. במקרה כזה "נוצרת מערכת שמצננת את התחרות מעצם המפגש החוזר. כאן יכול להיות היבט בעייתי, שיכול לבוא לידי ביטוי בהחלטות שלנו, בין אם ביחס לאחזקות משותפות או הסדרים כובלים או החלטות מיזוגים. לדוגמה, אחזקה משותפת בין שני תאגידים, שיכולה להעלות בעיה".
זו הסיבה, שבמקרה של רכישה שמבוצעת על ידי תאגיד גדול, בוחנת רשות ההגבלים את כל החברות שבו ואת האופן שבו המיזוג המבוקש ישפיע על כל החברות, לא רק על זו הרוכשת. "נסתכל על כל הישות הכלכלית והתמריצים שמאחורי אותו מיזוג", אומרת קן.
זו הסיבה שהרשות פסלה את רכישת הנסון ישראל על ידי משאב של אי.די.בי. הניתוח התחרותי התייחס לממשק וליכולת של אי.די.בי להפעיל כוח שוק בהקשר של נשר (מונופול המלט וחברה בת של משאב) והנסון, ולא רק של משאב.
הפתרון לשווקים שבהם יש מעט תחרות היא כניסת שחקנים חדשים. "הממשלה צריכה להמשיך לפעול לכניסת שחקנים זרים לפעילות במשק, בוודאי אגב תהליכי הפרטה. שיקולי קידום תחרות צריכים לעמוד לנגד עיני הממשלה כחלק מתהליך קבלת ההחלטות שלה. כך גם לגבי תיקוני חקיקה או חקיקה חדשה", ציינה קן.
ומה עם ישראלים שאינם דומיננטים במשק, כדוגמת בני שטיינמץ?
"זה יהיה נפלא".
"אין די תחרות בתקשורת, ברשתות המזון, בבנקים, בכרטיסי האשראי ובאנרגיה"
מאת אורה קורן
31.1.2010 / 7:04