" תוכנית בניין עיר נהפכת לישנה ביום שמאשרים אותה"

>> לפני יותר מ-30 שנה כתבו שופטי בית המשפט העליון מאיר שמגר וצבי ברנזון בנושא הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה: "חברי המועצה הם עסקנים מקומיים, שלא תמיד שיקוליהם הם שיקולי תכנון נאותים. במצב הטוב ביותר, לא פעם נסחפים המה בלהט הרצון לקדם את הפיתוח המואץ של המקום ומוכנים לאשר כל הקלה וחריגה, בניגוד לדעת מומחי התכנון ואיכות הסביבה; לעתים אינם מסוגלים לעמוד כנגד לחצים ציבוריים ופרטיים מצדדים שונים, ומאשרים דברים בניגוד לחוק; במצב הגרוע ביותר - זהו מקור לפרוטקציות, לנוהגים פסולים ואף פתח לשחיתות".

חששות כאלה מדריכים כיום את המתנגדים לרפורמות שמקודמות בחוק התכנון והבנייה, ויש להם רגליים במציאות. "נכון, זהו השלטון המקומי שיש לנו. מה אתה רוצה, שנייבא מקבלי החלטות זרים? זו המדינה ואלה מקבלי ההחלטות", מגיב עו"ד ד"ר אסף רנצלר, שאינו רואה כל מוצא אחר מאשר העברת סמכויות לוועדות המקומיות, למרות החששות.



רנצלר, 36, שותף במשרד עורכי הדין ש. הורוביץ, הוציא לאחרונה ספר עב כרס שדן באחת מהחזיתות העיקריות שבהן נפגשים ההון והשלטון המקומי - שימוש חורג במקרקעין. מדובר באותו הליך מהיר, שבאמצעותו מתירה הרשות המקומית ליזם להקים ו/או להפעיל מיזם, בניגוד לייעוד הקרקע שעליה הוא אמור לקום. הליך זה פוטר את היזם במשך שנים מהגשת תוכנית בניין עיר שכרוכה בהתנגדויות ובבקרה מטעם גורמי התכנון המקומיים והמחוזיים, ומאפשר לו לקבוע עובדות בשטח.



לפני שנים, הליכי השימוש החורג היו מיועדים בחלק גדול מהמקרים להסבת דירות מגורים לקליניקות או לגני ילדים, ואולם בעשורים האחרונים הלכו השימושים החורגים ותפחו בממדיהם. באמצעות הליך זה אושרו כמה פרויקטים גדולים: הפאוור סנטר "ביג" באילת (ניסיון לפתוח באותו אופן את ביג בקרית שמונה נכשל); הפרויקט של איקאה בראשון לציון, למרות שהקרקע שעליה הוקם יועדה עד לאחרונה לתעשיה; פרויקט הפאוור סנטר ירקונים נבנה על סמך היתרים שניתנו לשימוש חורג, למרות שמדובר בקרקע שמיועדת להיות חלק מפארק הירקון; חלק גדול מהמרכזים המסחריים במושבים ובקיבוצים הם תולדה של שימושים חורגים.



לעקוב אחר המציאות



מבחינה ציבורית, מתן היתרים לשימושים חורגים מריח רע ומאפשר ליזמים לעקוף את הצורך לערוך תוכניות ולקדם פרויקטים, שלא בטוח שהיו מאושרים באמצעות הליכי תכנון מקובלים. מצד שני, אומר רנצלר, אי אפשר לצפות מיזם להגיש תוכנית ולהמתין שמונה-תשע שנים עד שתאושר. "לתוכנית לוקח הרבה זמן לעקוב אחרי המציאות, והפער בין הרצוי למצוי מבחינה תכנונית גדל והולך. אישור לשימוש חורג מאפשר לגשר בין הרצוי למצוי. זו הסיבה, שמשתמשים בהליך הזה יותר מאשר פעם".



בספרך אתה מרבה לדבר על הצורך בגמישות תכנונית. למה אתה מתכוון?



"המתכננים כיום לא יודעים לתכנן מספיק טוב את העיר של מחר. איננו יודעים מספיק טוב את הצרכים העתידיים בעוד 10 ו-20 שנה, ולכן תוכנית שמוגשת כיום ותאושר בעוד שמונה שנים, תהיה כבר ישנה עד אז. לכן, התכנון חייב להיות גמיש.



"בכל העולם מתלבטים בנושא זה, ואילו בארץ המצב גרוע יותר. ראה, למשל, מה קורה בתוכניות המתאר בשלוש הערים הגדולות: בירושלים אושרה תוכנית מתאר ב-1959; בתל אביב אין תוכנית מתאר ואילו בחיפה תוכנית המתאר היא מ-1934. במצב כזה אי אפשר לדבר על תכנון, ולכן אני ממליץ על מידות של גמישות הן בתוכניות עצמן, שיוכלו להתעדכן מדי זמן, וגם גמישות שתאפשר לרשויות התכנון לתמרן, בנוסח השימושים החורגים וההקלות".



מה קורה בעולם מבחינה זו?



"בארה"ב רואים ניסיונות להתמודד עם המצב למרות שהתוכניות הן קשיחות ולא איפשרו לאנשים לחיות בצורה נורמלית. ולמרות זאת, הוועדות לתכנון ולבנייה איפשרו לאנשים לחרוג מאוד מהתוכניות, באמצעות אישורים לבקשות חריגות. מחקרים הראו שרוב הבקשות האלה אושרו, אבל רוב האישורים ניתנו שלא כדין.



"בהולנד, עוד מדינה קשוחה בתכנון, נאמר כי אם הרשות מקדמת תוכנית חדשה - ניתן להוציא לפיה היתרים. מתברר כי פעמים רבות הוצאו היתרים, למרות שהרשות לא קידמה תוכנית. לכן, אנחנו בחברה טובה בעולם, אבל לא במקום טוב".



ומה קורה באנגליה? הרי החוק הישראלי מבוסס על החוק האנגלי?



"נכון, אבל המצב בשתי המדינות כיום שונה. באנגליה עושים תוכניות גמישות. כך, למשל, שם לא חייבים להראות שהיתר יהיה תואם לתוכנית, כמו אצלנו, למרות שהדבר מהווה חיזוק לקבלתו. החוק האנגלי קובע שתוכנית תהיה מדריכה, מכוונת, ותעיד על מגמות, מבלי שתיכפה את הבנייה".



זה מחזיר אותנו לרפורמה, שאמורה להגדיל מאוד את סמכויות הוועדות המקומיות. האם הן יכולות לעמוד באחריות הגדולה שתינתן להן?



"יש בעיות שהן מעבר לבעיות התכנון. ראשית - אין מספיק כוח אדם מקצועי בוועדות; יש כאן גם בעיה כלכלית, שכן תכנון עולה הרבה מאוד כסף. כמו כן, לא בטוח כמה מהרשויות המקומיות באמת יכולות לקחת את הסמכות ולהיטיב עם התושבים.



"לדעתי, אין שום בעיה לתת סמכויות לעיריית תל אביב לעשות זאת ואני משוכנע שהיא תשתמש בסמכויות לטובת תושביה. לעומת זאת, ניסיון העבר מראה שיש רשויות מקומיות שלא ראוי להפקיד בידיהן כוח רב. תיקון לחוק מדבר על הענקת סמכויות לרשויות, שעומדות בקריטריונים של שר הפנים ועד עכשיו רק ל-12 ועדות ניתנו סמכויות כאלה. לגבי הקלות ושימושים חורגים אני מציע להפקיד את הדברים בידי גוף מקצועי - מהנדס העיר, למשל".



עדיין לא השארת אותי רגוע לגבי אופן תפקוד הוועדות המקומיות.



"תכנון זה עניין מקומי ולא ניתן לצפות מוועדות מחוזיות שיתכננו כל פיסת קרקע במדינה. תכנון זה גם עניין פוליטי. מי אתה מעדיף שיקבע כיצד תל אביב תיראה? שר הפנים או ראש העירייה? לכן, אי אפשר להתחמק מזה - המגמה של העברת הסמכויות מהוועדות המחוזיות למקומיות היא בלתי נמנעת. מצד שני, הגברת הפיקוח, השקיפות, מעורבות הציבור, הגדלת היכולת לערר בתוך ועדות התכנון - הן כורח".