מהפכת ארבע הרשויות של בנימין נתניהו

1. רשות ניירות ערך

"הפרות רבות של הוראות ניירות ערך אינן מטופלות כלל ואינן זוכות למענה אכיפתי מספק. מציאות זו, בצירוף היעדר אפקטיביות של מנגנוני האכיפה הפרטיים בישראל, כגון תובענות ייצוגיות, מובילה להשתרשות מצב שבו הפרות מסוימות של דיני ניירות הערך אינן מטופלות באופן אפקטיבי. מורכבות ומסורבלות ההליך הפלילי (שנוקטת רשות ניירות ערך) ואי התאמתו לכלל מצבי ההפרות גורמים למצב של היעדר אכיפה, וכפועל יוצא מכך - להיעדר הרתעה מספקת. בנוסף, התמשכות ההליך הפלילי גורמת לעתים לעינויי דין, וזאת לאורך שנים רבות".



מלים כדורבנות, ביקורת חריפה. בוודאי שליו"ר רשות ניירות ערך, זוהר גושן, לא נעים לקרוא אותה. היכן הן מופיעות? בדו"ח הביקורת הקרוב של מבקר המדינה? בחוות דעת חיצונית שהוגשה למבקר הפנים או למליאה של רשות ניירות ערך?



לא. הדברים מופיעים בתזכיר חוק שמונח בימים אלה על שולחנה של הכנסת - "חוק אכיפה משלימה ברשות ניירות ערך (תיקוני חגיגה), התשס"ט - 2009". מי שמוביל את החוק הזה, ומתאר בדרך זאת את מצב האכיפה של רשות ניירות ערך, הוא לא אחר מאשר יו"ר הרשות, זוהר גושן. הוא גם רואה בקידומו של חוק זה את גולת הכותרת של הקדנציה שלו, יחד עם הקמת בית משפט לעניינים כלכליים שאותו הוא מקדם.



משמעות החוק שמקדם גושן היא שיתאפשר לרשות ניירות ערך לבצע אכיפה רגולטורית - דרך חדשה, אפקטיבית ואגרסיבית לאכוף את הרגולציה בשוק ההון. החוק ייתן כוח עצום ליו"ר הרשות, מעבר לכוח הרב שיש בידיו כיום בתחום החקירה וההגשה של כתבי אישום פליליים.



העברת רוב נכסיו הפיננסיים של הציבור לשוק ההון הפתוח, ניגודי העניינים הרבים בשוק ההון, הריכוזיות השוררת במשק הישראלי וכמובן לקחי המשבר הפיננסי הגלובלי מבליטים ומחדדים את הצורך הדחוף ברגולציה חזקה בשוקי ההון העולמיים בכלל ובשוק ההון הישראלי בפרט. אם יו"ר הרשות אף סבור שהפרות רבות של חוק ניירות ערך "אינן מטופלות כלל" כיום, ברור שהמצב דורש שינוי.



החוק שמקדם גושן ייתן לרשות ניירות ערך שלושה ערוצי אכיפה מקבילים: 1. הטלת קנסות כבדים על ידי הרשות - בהפרות קלות יחסית לבירור. 2. הליך אכיפה מינהלי - שיאפשר לוועדת אכיפה מינהלית, שבראשה יעמוד יו"ר הרשות, להטיל שורה של אמצעי אכיפה, חלקם חמורים, שנועדו לטפל בהפרות שהוכחתן מצריכה את קיומו של הליך בירור משמעותי, אך עם זאת אין מדובר בעבירות החמורות ביותר הכוללות יסוד נפשי של מודעות וכוונה. 3. ההליך הפלילי הקיים כיום, שמיועד לטיפול בעבירות חמורות ושבסיומו אפשר להטיל עונשי מאסר. ההליך הפלילי הוא החזק והמרתיע מכולם - אבל יישומו נכשל לעתים בשל הקושי המשפטי הרב להגיע להרשעות.



על פי החוק המוצע, יכלול הליך האכיפה המינהלי של הרשות סנקציות קשות על המפרים - ביניהן הרחקה מעיסוק.



הצורך בחיזוק האכיפה הרגולטורית בשוק ההון הוא ברור וכך גם הצורך במתן כלים אפקטיביים יותר לידי רשות ניירות ערך. לכן צריך לברך את זוהר גושן, המוביל את המהלך, ולחזק את ידיו. ואולם פתיחת הערוץ המינהלי והענקת כוח עצום לעומד בראש הרשות מעלים גם שני סוגים של חששות: מתן עודף כוח בידי הרשות והעומד בראשה מחד גיסא ופגיעה אפשרית בשימוש בכלי החשוב של ההליכים הפליליים מאידך גיסא.



כדי שתנוח דעתם של המשקיעים, של המחוקקים ושל כל השחקנים בזירה הציבורית בהבנה שהחוק החדש של גושן רק יחזק את שוק ההון - על גושן להגיע עם נדבך נוסף במהלך שלו ליצירת תשתית לרגולציה בשוק ההון: עליו להציג את האיזונים ואת הבלמים שבתהליך המינהלי שהוא מציע; את הביקורת ואת השקיפות של כל הליכי קבלת ההחלטות ברשות ניירות ערך ואת הפיקוח על יו"ר הרשות. כלל לא בטוח שהמבנה של רשות ניירות ערך ושל מליאת הרשות נותן מענה לכל השאלות האלה. ברור שככל שיש לך יותר סמכויות - כך אתה צריך להיות נתון לביקורת ולגילוי עמוקים יותר.



חיזוק רשות ניירות ערך מצד אחד וחיזוק הפיקוח והבקרה עליה מצד שני יכולים להיות יריית פתיחה לתחילתה של מהפכה שלטונית שיוביל ראש הממשלה בנימין נתניהו יחד עם ראשי המשרדים הכלכליים. על הפרק עומדות כרגע שלוש רשויות נוספות שהקמתן או חיזוקן יכולים להיות שלב ראשון בפתרון כמה מהמחלות הקשות ביותר במשק הישראלי: היעדר משילות, חולשת השלטון ורגולציה לא אפקטיווית.



2. רשות השידור



עיתונאים, פוליטיקאים ואנשי ציבור קראו השבוע "להציל את השידור הציבורי". חלקם הסתפקו בהסברים מדוע נחוץ שידור ציבורי וחלקם גם הציעו פתרונות. אבל רבים מאלה המבקשים להציל את השידור הציבורי בעצם מציעים פתרון שלא יוביל למטרות שלשמן אנחנו זקוקים לשידור ציבורי.



גבייה של 700 מיליון שקל או יותר מאגרה, מהיטלים ומהכנסות מפרסום בערוץ 1 ובקול ישראל ושפיכתם להפקות ולפרויקטים או לתשלומי פנסיה לעובדי רשות השידור אינם "שידור ציבורי". שידור ציבורי הוא מוסד שידור שממוקד באינטרס הציבורי - בין אם זה בתחום החדשות או בתחום התרבות - ולא עסוק בקידום או בחיסול חברים של העומדים בראשו או של אלה הממנים את העומדים בראשו.



השתלטות הטייקונים ואנשי העסקים הגדולים על העיתונות בישראל מבליטה בשנים האחרונות את הצורך בשידור ציבורי עצמאי. הנתח הגדל והולך של תוכניות ריאליטי בערוצי הטלוויזיה מבליט את הצורך בשידור טלוויזיוני מסוג אחר, שלא מונפת מעל יוצריו חרב הרייטינג ונתחי השוק היום-יומית. הוא חייב להיות מקצועני, אטרקטיבי ומריטוקרטי - אבל משוחרר מחלק מהכבלים המוטלים על השידור המסחרי או על העיתונות של הטייקונים.



כדי שיהיה שידור ציבורי צריך להקים מחדש רשות שידור עצמאית, אפקטיבית, יעילה ושקופה על בסיס חוק שיגדיר את עצמאותה, שבראשה יעמדו אנשים שיכולים להיות ממוקדים באינטרס הציבורי. רשות השידור הנוכחית לעולם לא תהיה כזאת: לא רק בגלל שליטת הפוליטיקאים בה, אלא בעיקר משום שיש לה ד.נ.א ותרבות ארגונית פוליטית שאותה היא צברה וגידלה במשך עשרות שנים.



לכן, מי שבאמת חרד לשידור הציבורי צריך לקרוא לפירוקה של רשות השידור ולהקמתה של רשות שידור חדשה. ובדומה לרשות ניירות ערך - גם רשות השידור החדשה צריכה להיות מוסד ציבורי שקוף ומבוקר ביותר, שכל צופה בו, כמו כל משקיע, יאמין שהעומד בראשה ושהאנשים הכפופים לו ממוקדים אך ורק באינטרס הציבורי.



3. רשות התקשורת



"אין למשרד התקשורת יכולת אמיתית להתמודד עם טייקוני הסלולר והתקשורת. כלי האכיפה שלנו חלשים. המנכ"לים של החברות הגדולות מדברים לעתים אל השר כאילו הוא עובד אצלם". מי אמר את הדברים האלה? מבקר הפנים של המשרד? מבקר המדינה? לא. אמר אותם באחרונה אחד האנשים הבכירים ביותר במשרד התקשורת.



שוקי התקשורת בכל העולם צומחים במהירות בעידן האינטרנט, שנהפך לחלק מרכזי בחייו של כל אזרח במדינה. חשיבות התחרות והשירות בשוק התקשורת תגדל באורח דרמטי בעשור הקרוב. היכולת של הממשלה להשליט מדיניות שתהפוך את שוק התקשורת לכזה שמשרת את האזרחים ולא קומץ טייקונים השולטים בחברות נהפכת לקריטית מיום ליום. לכן צריך לברך את שר התקשורת משה כחלון על הודעתו שהוא רוצה לסגור את משרד התקשורת ולהקים תחתיו רשות תקשורת. כדאי גם להזכיר שההחלטה על סגירת המשרד והקמת רשות במקומו כבר התקבלה לפני שנים רבות - אבל ביום שבו קיבל אהוד אולמרט את תיק התקשורת, הוא העדיף מיד את האינטרס האישי שלו על פני האינטרס הציבורי - ועצר את המהלך.



בדיוק כמו רשות ניירות ערך ורשות השידור, גם רשות התקשורת החדשה חייבת להיות חזקה, עצמאית, בעלת כלי אכיפה חזקים - ונתונה לפיקוח, לבקרה ולגילוי. כך ידע כל שחקן בשוק התקשורת - החברות והמשתמשים - שיו"ר רשות התקשורת ואנשיו ממוקדים אך ורק באינטרס הציבורי.



4. הרשות לסחר הוגן



לצד רשות ניירות ערך, רשות השידור, רשות התקשורת והממונה על ההגבלים העסקיים, נדרשת רשות חמישית חזקה שתגן על הצרכנים במשק - הרשות לסחר הוגן. רשות זאת עוד לא נולדה, והיא אמורה לפקח על זכויות הצרכנים בהתנהלות המסחרית השוטפת.



ואולם בעוד האנשים הממונים על רשות השידור, על רשות התקשורת ועל רשות ניירות ערך משמיעים קולות כאילו הם רוצים לחזק אותן - שר התמ"ת הנוכחי וזה שקדם לו כלל אינם מוטרדים ממראית העין הציבורית. שר התמ"ת הקודם אלי ישי התמהמה במשך שנתיים בהקמתה של רשות לסחר הוגן וניסה למנות את אחד ממקורביו לראשה. גם השר הנוכחי, בנימין בן אליעזר, ניסה להעמיד בראשה פעיל פוליטי ללא ניסיון עשיר או מעמד ציבורי שיאפשרו לו להוביל אותה. נציבות שירות המדינה פסלה את המועמד הראשון של בן אליעזר והחשש הוא שגם אם המועמד הבא יהיה ראוי יותר - כוונותיו של השר הממנה והשולט ברשות לסחר הוגן לא השתנו. הוא לא באמת רוצה רשות שתוביל מהפכה צרכנית במשק, תקבל כלי אכיפה חזקים ותוכל לעמוד מול הכוחות החזקים ביותר במשק.



אז במקום להיאבק עם משרד האוצר על עוד כמה מיליארדים שיושקעו בקווי רכבת שלא ברור כיצד ימומנו ומה תהיה תרומתם למשק, יכול ראש הממשלה נתניהו להורות לאנשיו לבצע את מהפכת הרשויות העצמאיות - ולהקים ולבסס עד סוף השנה ארבע רשויות ציבוריות חזקות שיגנו על האינטרס הציבורי ועל ענייניהם של האזרחים. לא ייגזרו סרטים, לא יהיו הזדמנויות להצטלם עם צ'קים גדולים, אבל המשק הישראלי יישב על יסודות חזקים והוגנים יותר.