>> מעשה ביזם שהקים פרויקט בשכונת כפר גנים בפתח תקוה וביקש להוסיף קומה למבנה קיים. השכנים, שרק זמן קצר קודם לכן סיימו מאבק מתיש נגד היזם שדרש תוספת זכויות בנייה בפרויקט, פנו בחמת זעם לוועדה המקומית לתכנון ובנייה בטענות - כיצד ייתכן שפותחים מחדש את הסיפור? "תקנת שבס", השיבו להם בוועדה המקומית. "אנחנו מחויבים על פי התקנה הזו להוסיף זכויות בנייה לקבלן; אם לא נעשה זאת, הוא יתבע אותנו מכיוון שלקבלנים אחרים באזור אישרנו את התוספת".
"תקנת שבס", או סתם "שבס", היא תקנה הנושאת את שמו של שמעון שבס, מנכ"ל משרד ראש הממשלה בתקופת כהונתו (השנייה) של יצחק רבין. התקנה מאפשרת ליזמים לקבל אישור להוספת קומות ויחידות דיור בפרויקטים שהם מקימים, מעבר למה שמאושר להם בתוכנית. אלפי אזרחים שהגישו התנגדויות לפרויקטים שהוקמו ליד בתיהם ב-20 השנים האחרונות, זכו להכיר מקרוב את התקנה הזו ואת השלכותיה.
תקנת שבס תוקנה ב-1990 כחלק מסדרת צעדים חקיקתיים שנועדו לאפשר את קליטתם של מאות אלפי העולים שהגיעו באותן שנים ממדינות ברית המועצות לשעבר. התקנה מעניקה סמכויות נרחבות לרשויות מקומיות ובעיקר מאפשרת הוספת יחידות דיור בשיעור של 20% מעבר למה שאושר בתב"ע. ההקלה ניתנת בהליך מקוצר, תוך צמצום חוג המתנגדים הפוטנציאלי.
כך, 20 שנה מאוחר יותר, תקנה שנועדה לתת מענה למצוקת הדיור בשנות ה-90 משמשת לתועלת כלכלית בידי יזמים להגדלת מספר יחידות הדיור בפרויקטים שהם מקימים - בלי שיש בה צורך ציבורי אמיתי.
המצב בשטח הוא כזה שיזמים מנסים להגדיל את זכויות הבנייה בפרויקטים שהם מקימים בוועדה המחוזית, ולאחר מכן - בלא קשר לכך שבקשתם אושרה או לא - הם פונים לוועדה המקומית בבקשה לאשר להם תוספות בנייה על פי תקנת שבס. "יזם שלא מצליח לקבל את מבוקשו בוועדה המחוזית, משיג את זה בדלת האחורית, בשלב ב', בוועדה המקומית", אומר עו"ד יחיאל שמיר, שותף במשרד ד"ר רענן הר זהב ושות', מומחה לתכנון ובנייה שהיה מעורב בתיק בפתח תקוה.
"החריג נהפך לכלל"
"מדובר בהליך חוקי", מסביר שמיר. "המתנגדים יכולים לערור לוועדת הערר. השאלה היא, מדוע יש צורך במהלך דו-שלבי: גם ועדה מחוזית וגם ועדה מקומית? זו שיטת הסלאמי - היזם מבקש אצבע, ובהמשך עוד אצבע, ולא מגלה מלכתחילה כמה בעצם הוא מבקש".
הבעיה, לדברי שמיר, היא שמידת הנכונות של בתי משפט ושל ועדות ערר להתערב בשיקול דעת של מוסדות התכנון היא נמוכה, ונעשית רק במקרים קיצוניים - על אף שלהוספת יחידות דיור בפרויקט יש השלכות רבות. "ברוב המקרים, מה שהוועדה המקומית תקבע תהיה המציאות. לפעמים תוכנית נדונה במשך שנים, ובאמצעות ההקלה של תקנת שבס - למשל תוספת דירות והקטנת שטחן - אפשר לשנות את אופי הפרויקט כולו.
"בפרויקטים גדולים תוספת יחידות הדיור עשויה להגיע לעשרות ואף ליותר מ-100 יחידות, מה שאומר כניסה של עוד מאות אנשים. להגדלת מספר היחידות יש השפעה סביבתית - היא מגבירה את הצפיפות, מה שעשוי ליצור בעיות תחבורה וצורך להוסיף מוסדות חינוך. צריך לתת מענה לכל הדברים הללו, אבל לא בהכרח מתייחסים לכך כשדנים בתקנת שבס.
"הקלה, מטבע הדברים, היא חריג לתוכנית שאישרה הוועדה המחוזית. אלא שבקרב היזמים החריג נהפך לכלל. כל יזם שברשותו תוכנית מאושרת יודע כי יקבל את ההקלה אם יבקש אותה. כוונת המחוקק היתה שרק במקרים מיוחדים יינתן יותר שיקול דעת לוועדה המקומית, היות שהוועדה המחוזית היא כללית יותר. כל יזם יודע שתוכנית היא רק תחילת הדרך - בכל מקרה שהוועדה מחוזית אישרה תוכנית איקס, היא הורחבה בהמשך באמצעות הקלות", מפרט שמיר.
"ואז בא היזם ומקבל הקלה"
פרויקט הנדל"ן המפורסם ביותר כרגע בישראל, הולילנד, יכול להמחיש במה דברים אמורים. למרות זכויות הבנייה הנדיבות שניתנו בפרויקט, יזמי הולילנד פעלו במרץ בשנה האחרונה להגדלת מספר היחידות בו - אם באמצעות שינוי ייעוד ממלונאות למגורים, אם באמצעות ניוד זכויות ואם באמצעות תקנת שבס. במידה שעיריית ירושלים תאשר את ההקלות, בעיקר בהסתמך על תקנת שבס, תינתן ליזמים תוספת בנייה של 116 דירות ל-580 הקיימות.
דוגמה נוספת: מבנה ברחוב מלכי ישראל 22 בירושלים שהיה אמור להיות בגובה שש קומות לפי התב"ע, צמח באמצעות הקלות שניתנו במסגרת תקנת שבס לגובה תשע קומות - סטייה ניכרת מהתוכנית המקורית. "בעבר היה אפשר לראות את העיר העתיקה מגג בניין העירייה - אבל כיום הבניין מסתיר את הנוף", מספר איציק שוויקי, יו"ר המועצה לשימור אתרים בירושלים. "זו אחת ההבעיות החמורות בחוק תכנון ובנייה. אנחנו מגישים התנגדויות לתב"ע, חושבים שזה סוף סיפור - ואז בא היזם ומקבל הקלה".
פרויקטים נוספים בירושלים שהורחבו, בין השאר, תוך שימוש בתקנת שבס: ימק"א (כתר דוד) של ישרס (שבשליטת שלמה אייזנברג) ופרויקט ממילא של אלפרד אקירוב.
מקרה דומה אירע באחרונה ברעננה. יזם מקומי ביקש להגביה בניין ברחוב אופסטרלנד, מארבע לשמונה קומות, תוך שימוש בתקנת שבס. תושבי בניין סמוך, ברחוב בן גוריון 8, הגישו התנגדות בין השאר משום שההקלה נוגדת את התב"ע קיימת.
"שיקולים זרים ולחצים פוליטיים"
"סמכותה של הוועדה המקומית מתרחבת מעבר למתן היתר לפי התוכנית והתקנות", כתבו ב-2001 פרופ' רחל אלתרמן ופרופ' הדס ליטבק-כהן בעבודת מחקר לטכניון. "נושא ההקלות הוא בעייתי. באמצעות הקלות רשאית הוועדה המקומית לאפשר חריגה מהוראות תוכנית שנקבעה ועברה את הליכי האישור הקבועים בחוק. הפסיקה מתחה ביקורת על מרחב שיקול הדעת הגדול המוענק לרשויות - ואף הזכירה כי הוא עלול לגרום להחלטות על בסיס שיקולים זרים ולחצים פוליטיים".
"הוועדה המקומית מוסמכת לתת הקלה בכל עניין, בלי להזדקק לאישור הוועדה המחוזית", כתבו אלתרמן וליטבק-כהן ב-2001. "תיקון זה מנוגד לביקורת בתי המשפט בדבר שיקולי הוועדה המקומית".
בעוד שתב"ע מאושרת במשך שנים, תוך דיון בוועדות המקומית והמחוזית, הגשת התנגדויות ובמקרים מסוימים תוך שיתוף הציבור, בחינת היבטים תחבורתיים, תשתיתיים וסביבתיים - הרי תוכנית המאושרת לפי תקנת שבס, שנוספו לה 20% יחידות דיור, מבטלת למעשה את כל הבחינה המקצועית שנעשתה.
"השימוש כיום בתקנות שבס אינו רצוי", מסבירה עו"ד נעמי וייל, מומחית בתחום התכנון והבנייה. "כולם מסכימים שהשימוש באמצעי הזה הוא גרוע, ולכן הקלה לפי תקנת שבס חייבת להינתן לתכלית ראויה ותוך הפעלת שיקול דעת - הרי מדובר ביזמים שרוצים לשפר את מצבם הכלכלי על בסיס תוכנית שנייה". וייל ייצגה מתנגדים בתיקים רבים נגד תוכניות בנייה ברחבי המדינה, בין היתר, את ועד הפעולה שהתאגד נגד תוכנית הבנייה בפרויקט הולילנד.
וייל: "צריך להבין, המתנגדים הם לרוב אנשים מהמעמד הבינוני שצריכים לשלם לעורך דין. מקרים כאלה מתישים אותם. ליזמים, לעומתם, יש את הכסף ואת הסבלנות. תקנות שבס נבעו מצורך דמוגרפי-חברתי לצופף דירות. זו בהחלט מטרה ראויה. אבל לקדם תוכנית בנייה לפרויקט, ואחרי שנה-שנתיים להגדיל את מספר הדירות בפרויקט - זה לא הליך תקין. מי שרוצה תוספת יחידות, שיפנה לוועדה המקומית ויפעל לפי ההליך המקובל".
וייל מציינת כי ניתן להגדיל מספר יחידות דיור בתוכנית בניין עיר גם ללא תקנת שבס. תיקון שהוכנס ב-96' לחוק התכנון והבנייה איפשר לוועדה המקומית להגדיל את מספר הדירות ללא הגבלה, על חשבון שטחים מאושרים ובתנאי שהתשתיות במקום יספיקו. בדרך הזו, ההליך שקוף יותר, ויש אפשרות להגיש התנגדויות בדומה לניסוח תב"ע.
צדדים חיוביים
יש גם מי שמוצא צדדים חיוביים בתקנת שבס. "בסופו של דבר, מדובר בשינוי מינורי באופי הסביבה", אומר עו"ד עופר טויסטר. "ההקלה מאפשרת למצות את הקרקע, שיהיו יותר דירות, לצד הגבלות שמונעות היווצרות 'סלאמס'. כך אין בזבוז במשאבי הקרקע, והמגרשים מותאמים לביקושים.
"גם בהקלה לפי תקנת שבס מתקיים השלב של יידוע הציבור, ולכן קיימות האפשרויות של התנגדות בוועדה המקומית והגשת ערר לוועדת הערר המחוזית. ואכן, הרבה הקלות נדחו - הן לא מתקבלות באופן אוטומטי. יזמים רבים טוענים כי מדובר בהליך ביורוקרטי ולפעמים מעדיפים שלא לגשת אליו", מסביר טויסטר.
לדבריו, מדובר בהליך שקוף לציבור ורצון היזם להרוויח הוא לגיטימי ואפילו רצוי. "מסלול ההקלה דומה לתב"ע, למעט זה שהוא חוסך פרסום בילקוט הפרסומים. יזמים דוחפים לתוכניות שונות - זה התפקיד שלהם. היזמים מספקים ביקושים ועושים זאת הרבה יותר טוב מוועדות התכנון.
"צריך לזכור, רובנו גרים על קרקעות שקודם לכן היו פרדסים. הגישה הרווחת כיום עלולה לגרום לוועדות המקומיות לחשוש לאשר תוכניות. הלך הרוח הוא כזה שבכל אישור תוכנית יש מישהו שמרוויח, ולכן חייבים לעצור את זה - כי מי יודע מה מסתתר מאחורי הדלת", מסכם טויסטר את עמדתו.
הדלת האחורית של מוסדות התכנון
מאת רנית נחום-הלוי
21.5.2010 / 6:53