"הצבא היה צריך להתייעל ב-30 מיליארד שקל - ועד כה לא קרה דבר"

>> מה יכולה היתה המדינה לעשות במיליארד השקל האחרונים שהיא מקציבה לצבא לו היתה מפנה אותם לנושאים אזרחיים? על פי רותם פלג, סגן ראש אגף התקציבים באוצר האחראי על תקציב הביטחון, אפשר לעשות בהם לא מעט. הסכום היה יכול לספק עוד 12 אלף מיטות לאשפוז גריאטרי, או עוד 450 שקל בחודש לקצבת הזקנה. הסכום יכול היה להספיק לעוד 4,000 שוטרים, או לבניית 1,500 כיתות נוספות בשנה, למימון הורדת התעריפים בתחבורה הציבורית בכ-50%, למימון תוספת של 12% לקצבאות הנכים או להכפלת מענקי המדען הראשי.



פלג ורבים אחרים השתתפו השבוע בכנס תל אביב השני לכלכלת ביטחון, שנערך במכון לטכנולוגיה וחברה של הפקולטה לניהול ע"ש רקנאטי באוניברסיטת תל אביב. בכנס נחשפו הפערים העצומים בהערכות משרדי הביטחון והאוצר ביחס לתקציב משרד הביטחון, הרכבו ויעדיו.

פלג, למשל, מעריך כי 65% מתקציב מערכת הביטחון מיועד לשכר לסוגיו (כולל גמלאות, תשלומים לאלמנות צה"ל ושיקום). לעומתו, תת-אלוף מהרן פרוזנפר, היועץ הכלכלי לרמטכ"ל והאחראי על התקציבים בצה"ל, טוען כי השכר תופס רק 40% מתקציב מערכת הביטחון. מדובר בפערים עצומים, שכן תקציב מערכת הביטחון המאושר ל-2010 מגיע ל-53.2 מיליארד שקל, והניסיון מוכיח כי התקציב בפועל יהיה גבוה יותר. כל פער של 1% בהערכות מגלם פער של 500 מיליון שקל.



יש לציין כי רק שלשום, לאחר מו"מ ארוך וממושך, הוסכם בין האוצר למשרד הביטחון כי 2,200 עובדי משרד הביטחון יקבלו תוספת שכר של 4.5%. להסכם זה, קרוב לוודאי, יהיו השלכות גם על השכר בצה"ל.



דיקאן הפקולטה, פרופ' אשר טישלר, מומחה לתקציב הביטחון, טען בדיון כי הפערים הגדולים בין אגפי התקציבים של משרדי הביטחון והאוצר בעבר, שהקשו מאוד על שיתוף הפעולה ביניהם, התקהו וכמעט נעלמו בשנים האחרונות. הנוכחים באולם כנראה לא הסכימו אתו. אחד מהם עזב בכעס את המקום על רקע הפערים הגדולים בין מצגות האוצר והביטחון, בטענה כי הנתונים אינם אמינים.



זו אינה הפעם הראשונה שהפערים הללו עולים - ראש אגף תקציבים הקודם באוצר, רם בלינקוב, עזב את תפקידו בטריקת דלת לפני פחות משנה, על רקע אי הסכמות בנוגע להרכב תקציב משרד הביטחון.



כיצד בכל זאת ניתן להסביר את ההבדל העצום בין ההוצאות לשכר בצה"ל לפי האוצר, לבין ההוצאות לאותו סעיף לפי מערכת הביטחון? הסיבה לפער פשוטה: פלג מדבר על הוצאות השכר ביחס לתקציב משרד הביטחון בשקלים, בטענה (שלא הושמעה בכנס) כי זה הסכום שהמדינה - או למעשה האוצר - נותנת לביטחון והוא נקודת ההתייחסות שלו.



פרוזנפר לעומתו מתייחס לכלל תקציב הביטחון - 53.2 מיליארד שקל, כולל הסיוע האמריקאי המסתכם השנה ב-11.2 מיליארד שקל - מכיוון שזה הסכום שעומד לרשותו. אך האוצר לא מסביר את הפער, גם משרד הביטחון לא מסביר, והציבור לא יודע ולא מבין את חלוקת תקציב הביטחון.



זו רק דוגמה אחת לפערים בין עמדות המשרדים, ובכנס באוניברסיטת תל אביב היו עוד רבות. ביום עיון שנערך החודש בתוכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר בירושלים אמר ד"ר זלמן שיפר, לשעבר יועץ כלכלי במועצה לביטחון לאומי, כי "במשך שנים נקבע תקציב הביטחון מתוך מאבק כוח בין שני משרדים דומיננטיים - האוצר והביטחון. מאבק זה הובא בסופו של דבר להכרעת ראש הממשלה והכרעתו אושרה לאחר מכן, באופן אוטומטי פחות או יותר, על ידי הגורמים הממשלתיים והפרלמנטריים האחרים, בלא שיתוף פעולה של הציבור הרחב".



לא נוגעים בתקציב השכר



דוד בועז, מי שהיה לפני כ-20 שנה ראש אגף התקציבים באוצר וכיום יועץ עסקי וכלכלי, עסק במהלך הדיון בשאלה אם הדרישה להתייעלות הארגון הגדול במדינה, מערכת הביטחון, מסוכנת או מוצדקת. לדעתו, גם בנושא התפוקה המבצעית יש הרבה מאוד רכיבים שניתן וצריך למדוד כלכלית בדרך לקבלת הכרעות. לעומת זאת, נושא השכר ותנאי הקבע הם יותר סוגיה חברתית מאשר ביטחונית-צבאית.



לדבריו, האוצר ניסה במהלך השנים להחדיר לצבא תמריצים שונים להתייעלות כלכלית, וחלקם הצליחו. התמריץ הכלכלי לצבא שהביא לקיצוץ ימי המילואים (הצבא קיבל חלק מכספי ההתייעלות) נחשב הצלחה גדולה. לדעתו, הדיאלוג הכלכלי בין הצבא לאוצר היה בעבר ירוד ומנע הסכמי אמת על תקציב ארוך טווח. בועז המליץ לעדכן את תפישת הביטחון מדי פעם, בסיוע מומחים חיצוניים ממגוון תחומים, ולקבל אישור לתוכנית המעודכנת מהממשלה והציבור.



לעומתו טען פלג כי לעולם לא ניתן להגיע למצב של 100% ביטחון, ולכן תמיד יהיו לחצים של הצבא לתוספת תקציב. ועדת ברודט, שעסקה בתקציב הביטחון וסיימה עבודתה לפני שלוש שנים, קבעה מצד אחד תוספת תקציב של 100 מיליארד שקל לביטחון ב-2008-2017, ומצד שני הטילה על מערכת הביטחון שורה של מטלות.



לדברי פלג, עד כה נהנתה מערכת הביטחון מכל התוספות הכספיות שהוועדה העתירה עליה, מבלי לתת את התמורה - כמו הפחתת הוצאות השכר של אנשי הקבע ב-2008-2012 ב-2% בשנה, צמצום מצבת עובדי הקבע ואזרחים עובדי צה"ל, העלאת גיל הפרישה של אנשי הקבע, הקטנת זכויות הפורשים, קיצור שירות החובה, ייעוד מערך המילואים לאימונים ולמצבי חירום בלבד ואזרוח שורה של תפקידים בצבא (כלכלנים, משפטנים, אנשי מחשב ומכונאים).



פלג הדגיש כי "הצבא היה צריך להתייעל ב-30 מיליארד שקל ועד כה לא קרה דבר. מערכת הביטחון ביצעה שורה של צעדי התייעלות מקריים ב-2 מיליארד שקל, וכן תוכנית פרישה לכ-200 עובדי משרד הביטחון, בלי כל קשר להמלצות ועדת ברודט. עד כה לא בוצע שום מהלך שקבעה הוועדה.



"דו"ח מקינזי המליץ לפני כמה חודשים על התייעלות של מערכת הביטחון בתחומי הבינוי, הרכש והאחזקה, אבל עד כה לא נעשה דבר עם ההמלצות. וברודט מסתיים ב-2017. מערכת הביטחון נדרשה על ידי ברודט להציג לוחות זמנים לביצוע תוכנית ההתייעלות שלה לראש הממשלה ולקבינט עד ינואר 2007 - וגם זה לא נעשה. לא הוקם מנגנון פיקוח ובקרה אמיתי ליישום וביצוע ההתייעלות".



פלג הדגיש כי "בנתח ההוצאה הכבד ביותר במערכת הביטחון - של כוח אדם ושכר - לא נוגעים. זה טאבו. אין התייעלות במערכת הביטחון ולכן בעיית המחסור התקציבי מופנית אל מקבלי ההחלטות".



פרוזנפר ציין לעומתו כי החיסכון של 2 מיליארד שקלים בשלוש השנים האחרונות הוא תולדה של מהפכה אמיתית בתרבות ההתייעלות של צה"ל. לדבריו, מקינזי היא עוד תוכנית בתוך מערך התייעלות שלם.



המדינות המפותחות משקיעות יותר באזרח



לדברי פלג, ההוצאה לביטחון בישראל גבוהה מאוד לפי כל שיטת השוואה בינלאומית. לפי נתונים מ-2008, גודל הממשלה הרחבה - כלומר ההוצאה על כל תקציבי משרדי הממשלה, העיריות, המוסדות הלאומיים והמלכ"רים - ביחס לתוצר היה 42.9%, הוצאה ממוצעת בהשוואה בינלאומית. במדינות oecd גודל ההוצאה דומה - 43.8%. אבל כאשר משמיטים את הוצאות הביטחון מהחישוב, ישראל כבר נמצאת קרוב מאוד לתחתית הסקלה הבינלאומית - 31.8%.



שיעור ההשקעה נמוך יותר רק בשתי מדינות בעולם המפותח - אוסטרליה ושווייץ, שבהן שיעור הוצאות הממשל מהתוצר הוא 30.7%. כלומר, ממשלת ישראל משקיעה בנושאים אזרחיים פחות מכל המדינות המפותחות בעולם, פרט לאוסטרליה ושווייץ.



בהשוואה בינלאומית, ההוצאה הביטחונית בישראל ביחס לתוצר ב-2009-2010 היא הגבוהה בעולם המפותח - 8.1%. בארה"ב מדובר ב-2.8% ובבריטניה ב-2.3%. ב-10 השנים האחרונות גדל תקציב הביטחון נומינלית ב-37.3%. אחת הסיבות לכך היא כוח האדם גדל מאוד (בעוד כוח האדם במשרדי הממשלה ירד).



כיום רק 35% מתקציב הביטחון מיועד להתעצמות (ציוד צבאי, תחמושת ואימונים) ומערכת הביטחון נדרשת להתייעלות כדי להגדיל את התקציב המיועד למטרה זו. טישלר הדגיש כי התפוקות העיקריות של מערכת הביטחון הן הרתעה והצלחה מהותית במלחמה במניעת פיגועים ופעולות טרור. "ביטחון תלוי בעוצמה שלנו לעומת עוצמת היריבים. השוואה שלנו עם עצמנו לפני שנה, שנתיים או עשר שנים אינה רלוונטית. ההשוואה הנכונה היא ההתעצמות שלנו מול היריבים", אמר טישלר.



טישלר ציין כי צה"ל מבזבז סכומים רבים על גיוסים מיותרים. לדבריו, בכל שנה מגויסים 15 אלף צעירים בעלי השכלה ויכולת נמוכות יחסית שאין לו צורך בהם. עלות הגיוס מיליארד שקל בשנה, אך בשל מגבלות החוק צה"ל חייב לגייס אותם. עם זאת, מחקרים שנערכו באוניברסיטת תל אביב העלו כי עלות כוח האדם בצבא מקצועי עבור עוצמה צבאית נתונה יכולה להיות גבוהה יותר ב-15%-20% מעלות כוח האדם בצבא עם גיוס חובה מלא.



עומדים בלוח הזמנים



פרוזנפר טען בדבריו כי "התייעלות במערכת הביטחון אינה בת השוואה להתייעלות בסקטור העסקי". כדי להמחיש את ההבדלים הוא אף ערך השוואה בין ביצוע פרויקטים אזרחיים רב-שנתיים, כמו הרכבות הקלות, לבין ביצוע פרויקטים ביטחוניים רב-שנתיים ממנה עולה כי בעוד המגזר האזרחי לא עומד לא ביעד ההוצאה ולא בתאריכים - בעוד הצבא עומד בשני היעדים.



כך למשל, פרויקט כיפת ברזל - תוכנית ההגנה הרב-שכבתית מפני טילים - החל ב-2007 וייגמר ככל הנראה השנה, לפי תוכנית. העלות המתוכננת של הפרויקט היתה 811 מיליון שקל והעלות בפועל היתה 837 מיליון. כך, לדברי פרוזנפר, היה גם עם העברת בסיס חייל האוויר (בח"א) 27 מלוד לנבטים: עלות הפרויקט היתה 1.62 מיליארד שקל ויעד הסיום היה אוגוסט 2008, והצבא עמד בשני היעדים.



"כדי שתהיה כלכלה חזקה צריך מצב ביטחוני שיאפשר כלכלה חזקה", אמר פרוזנפר. "בשנים של הרעה ביטחונית יש ירידה גדולה בצמיחה. מדובר בנזק כלכלי עצום". פרוזנפור ציין כי המיתוס של האוצר לפיו מערכת הביטחון אינה מתייעלת אינו נכון. כך למשל שיעור הקבע המובהק (אנשי קבע שיסיימו את שירותם הצביא עם היציאה לפנסיה) מסך הקבע בצה"ל ירד מ-66% ב-1998 ל-48% ב-2009; מספר העובדים האזרחיים בצבא קוצץ ב-40% מ-1990 עד 2009 ומספר ימי המילואים קטן ב-78% בין 1988 ל-2009. עוד הוא הוסיף כי השכר הממוצע בצה"ל נמוך ב-9.1% מהשכר בשרות המדינה והשכר הממוצע של אנשי הקבע העורפי נמוך ב-21% מהשכר בשירות המדינה.



לדבריו, בעוד השכר הממוצע בשירות המדינה עולה בשנים האחרונות, השכר בקבע יורד. לפי דו"ח הממונה על השכר באוצר ל-2008, השכר החודשי הממוצע של עובדי מדינה בחוזה אישי היה 15,740 שקל ברוטו ב-2008, לעומת 12,654 שקל בשירות המדינה, שכר ממוצע של 11,504 שקל של כלל משרתי הקבע.



"צה"ל הוא ארגון יעיל מאוד. החיסכון וההתייעלות שהצבא עשה בחמש השנים האחרונות לא נראו באף סקטור אחר במדינה", אמר פרוזנפר. לדבריו, האוצר מציג תמונה חד-צדדית החוטאת לאמת. כך למשל, ב-2007-2008 עלה שכר העובדים בשירות המדינה ב-1.8%, בעוד השכר הממוצע במשק ירד ב-0.4% ושכר משרתי הקבע ירד ב-1.8%. לטענתו צה"ל הוא הגוף היחיד בשירות הציבורי שמפחית רכיבי שכר מיוזמתו.